Распоряжение Правительства Ленинградской области от 29.06.2015 № 235-р

 

РАСПОРЯЖЕНИЕ

 

ПРАВИТЕЛЬСТВА ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

 

 

 

от 29 июня 2015 года № 235-р

 

 

 

Об утвержденииПрограммы повышения

эффективностиуправления общественными финансами

Ленинградской областина период до 2018 года

 

 

В целях формирования системы и созданияусловий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджета Ленинградскойобласти:

1. Утвердить прилагаемую Программуповышения эффективности управления общественными финансами Ленинградскойобласти на период до 2018 года.

2. Отраслевым органам исполнительнойвласти Ленинградской области руководствоваться положениями Программы, указаннойв пункте 1 настоящего распоряжения, при реализации государственных программЛенинградской области, а также при подготовке проектов областных законов и иныхправовых актов Ленинградской области.

3. Рекомендовать органам местногосамоуправления Ленинградской области разработать муниципальные программыповышения эффективности управления общественными финансами с учетом положенийПрограммы, указанной в пункте 1 настоящего распоряжения.

4. Настоящее распоряжение вступает всилу со дня подписания.

 

 

Временно исполняющий обязанности Губернатора Ленинградской области

А.Дрозденко

 

 

 

УТВЕРЖДЕНА

распоряжениемПравительства

Ленинградскойобласти

от29 июня 2015 года № 235-р

(приложение)

 

 

ПРОГРАММА

повышенияэффективности управления общественными финансами

Ленинградскойобласти на период до 2018 года

 

 

I. Основные проблемы в сфереуправления общественными финансами

Ленинградскойобласти

 

В Ленинградской области в течение2004-2014 годов осуществлялся непрерывный процесс повышения эффективностиуправления общественными финансами, в ходе которого достигнуты следующиерезультаты:

в сфере применения программно-целевыхинструментов бюджетного планирования – внедрение в практику ведомственных идолгосрочных целевых программ, затем – государственных программ Ленинградскойобласти;

в сфере совершенствования работыгосударственных учреждений – осуществлен переход на оказание государственныхуслуг (выполнение работ) на основе государственных заданий, внедрена новаясистема оплаты труда в государственных учреждениях Ленинградской области,внедрен механизм конкурсного назначения руководителей учреждений, формируется иуспешно используется кадровый резерв руководителей государственных учреждений;

в сфере внедрения результативных методовуправления – осуществлен переход на результативные контракты с руководителямигосударственных учреждений Ленинградской области, начато внедрение эффективныхконтрактов с работниками государственных учреждений;

в сфере повышения открытостигосударственных финансов – создан информационный портал "Открытый бюджетЛенинградской области", расширен перечень и повышена оперативностьпредставления информации о государственных финансах, размещаемой в открытом доступе;

в сфере организации кассового исполнениябюджета – осуществлен переход к казначейскому исполнению бюджета черезобластное казначейство, внедрена автоматизированная система казначейскогоисполнения бюджета, создан финансовый резерв для финансирования временныхкассовых разрывов;

в сфере совершенствования работы органовисполнительной власти Ленинградской области – проведена оптимизация структуры ираспределения функций и полномочий органов исполнительной власти Ленинградскойобласти, внедрены административные регламенты исполнения государственныхфункций, проведена оптимизация численности государственных гражданскихслужащих, сформирована единая кадровая служба, обеспечено широкое внедрениепроцедур открытого конкурса на должности государственной гражданской службы ируководителей государственных учреждений;

в сфере применения информационныхтехнологий – создана единая телекоммуникационная система органовгосударственной власти Ленинградской области, внедрена система электронногодокументооборота, создана единая автоматизированная система планирования иисполнения областного бюджета.

Позитивные изменения произошли и вдругих сферах управления общественными финансами – в области межбюджетныхотношений, государственных закупок, управления государственным долгом, социальнойподдержки населения, планирования бюджетных ассигнований и т.д.

Доходы и расходы бюджета Ленинградскойобласти в 2004-2013 годах неуклонно росли (за десять лет – почти в пять раз),при этом благодаря контролю за бюджетным дефицитом и государственным долгомЛенинградской области обеспечивалась финансовая стабильность и предсказуемостьрегиональной бюджетной политики.

Вместе с тем в настоящее времясуществует необходимость активизации преобразований в сфере повышенияэффективности управления общественными финансами, что обусловленофинансово-экономической ситуацией, а также нерешенными проблемами в сфереуправления общественными финансами.

В 2013-2014 годах финансовое состояниебюджета Ленинградской области ухудшилось, что связано с замедлением поступленияналоговых доходов при динамичном росте расходов бюджета на исполнениесоциальных обязательств. Областной бюджет на 2014 год был утвержден спредельным дефицитом, и только благодаря краткосрочному эффекту девальвации годзавершен успешно.

Значительное ухудшениемакроэкономической ситуации, возросшая вероятность экономической рецессии,растущее инфляционное давление, резко возросшая стоимость привлечения иобслуживания государственного долга создают крайне сложные условия длябюджетной системы Ленинградской области на ближайшие годы.

В кратко- и среднесрочной перспективенаиболее значимой является проблема дефицитности областного бюджета. В болеедлительной перспективе актуальной станет проблема недостаточно эффективногоуправления бюджетными средствами – социально-экономическая отдача от расходовобластного бюджета может увеличиться.

Субъект управления бюджетными средствами(орган исполнительной власти, государственное учреждение, орган местногосамоуправления) может действовать эффективно (результативно и экономично)приодновременном выполнении трех условий: субъект управления должен бытьмотивирован на результат и экономию, должен обладать необходимыми для этогоресурсами (кадровыми, материальными, финансовыми), а также должны отсутствоватьвнешние ограничения, существенно осложняющие деятельность субъекта управления.

На начало 2015 года в Ленинградскойобласти, как и в большинстве субъектов Российской Федерации, система этихусловий не была в должной мере сформирована:

представление орезультатах использования бюджетных ассигнований не является достаточно ясным иточным (как в части показателей государственных программ, так и в частигосударственных заданий);

системапоощрений и наказаний за результат в последние годы только начала внедряться вЛенинградской области и требует дальнейшего совершенствования, настройки ирасширения сферы применения (в части эффективных контрактов, инструментовфинансового давления на неэффективные расходы);

некоторыеположения областного законодательства негативно влияют на стимулы для экономиибюджетных средств (в том числе планирование расходов от факта прошлых лет,централизация полученной экономии и др.);

существуютопределенные пробелы в ресурсном обеспечении субъектов управления, которыезачастую проявляются не столько в финансовом или материальном аспекте, скольков части трудовых ресурсов, управленческих навыков и компетенций (в особенностина местном уровне);

в своейдеятельности субъекты управления бюджетными средствами сталкиваются сизбыточными ограничениями, препятствующими более эффективной организациипроцессов (в части перераспределения ассигнований, организации материальногостимулирования работников, ограниченного горизонта планирования и т.д.).

Таким образом, потенциал повышенияэффективности управления государственными финансами в Ленинградской области неисчерпан, работа в данном направлении может иметь существенный финансовый исоциально-экономический эффект.

 

 

II .Концепция повышения эффективности управления

общественнымифинансами Ленинградской области

 

1. Методологические подходы к повышению эффективности

управленияобщественными финансами

 

Повышение эффективности управленияобщественными финансами планируется обеспечить посредством решения основныхзадач:

обеспечение сбалансированности иустойчивости областного бюджета, оптимизация расходов и льгот, выход всреднесрочной перспективе на бездефицитный бюджет;

завершение построения систем управленияобщественными финансами, направленных на достижение результата и экономиюбюджетных средств (формирование системы и условий для устойчивого повышенияэффективности расходов бюджета Ленинградской области).

Концепция повышения эффективностиуправления общественными финансами Ленинградской области основывается наследующих принципах:

системность предлагаемых решений –предлагаемые меры и решения должны задействовать все ключевые механизмы новойсистемы управления;

существенность изменений – необходимопредпринять достаточные усилия для преодоления каждой из решаемых проблем.Устранение совокупности проблем позволит обеспечить работу соответствующихмеханизмов и достижение поставленных целей;

практическая осуществимость –предлагаемые решения должны внедряться в реальную практику управленияобщественными финансами, в действующих условиях и в разумный временной период;

минимизацияиздержек и рисков – необходима нацеленность на такие решения, которыеобеспечивали бы достижение поставленных целей с разумными затратами,предусматривали сведение к приемлемому минимуму сопутствующих нововведениямрисков.

С учетомуказанных принципов приоритетными являются следующие направления повышенияэффективности управления общественными финансами Ленинградской области:

а) созданиеусловий для выхода на устойчивый бездефицитный бюджет, в том числе:

принятие оперативных мер, направленныхна улучшение финансового состояния областного бюджета,

формирование механизмов, обеспечивающихсохранение финансовой устойчивости и сбалансированности областного бюджета всредне- и долгосрочной перспективе;

б) формированиесистемы и условий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджетовЛенинградской области, в том числе:

создание системы эффективного управленияобщественными финансами на уровне государственных учреждений,

создание системы эффективного управленияобщественными финансами на уровне органов государственной власти,

создание системы эффективного управлениясредствами целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областногобюджета,

формирование институциональных основ дляповышения эффективности управления общественными финансами на местном уровне,

реализация точечных мер, направленных наповышение эффективности бюджетных расходов.

 

2.Оперативные меры, направленные на улучшение

финансовогосостояния областного бюджета

 

В целях оптимизации расходов бюджета,сокращения расходов и льгот, наименее приоритетных для социально-экономическогоразвития Ленинградской области, предлагается осуществление следующихоперативных мер, направленных на улучшение финансового состояния областногобюджета:

2.1. В частиналоговых льгот, установленных на уровне Ленинградской области:

проведение комплексной оценки бюджетнойэффективности налоговых льгот, предоставляемых коммерческим организациям;отмена льгот, имеющих низкую или сомнительную эффективность;

приоритизация групп получателейналоговых льгот, имеющих социальный характер; отмена налоговых льгот длякатегорий, не нуждающихся в поддержке государства.

2.2. В частисоциальных пособий, льгот и иных мер поддержки, предусмотренныхзаконодательством Ленинградской области:

инвентаризация обязательствЛенинградской области в сфере социальной поддержки (выплаты, льготы);сокращение обязательств, имеющих незначительный социальный эффект;

приоритизация групп получателейсоциальных выплат, льгот и иных мер поддержки; отказ от социальной поддержкикатегорий лиц, не нуждающихся в поддержке государства.

2.3. В частиоптимизации расходов на обеспечение деятельности государственных учрежденийЛенинградской области:

инвентаризация государственных услуг иработ, оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями Ленинградскойобласти; оценка их социальной необходимости с учетом развитиянегосударственного сектора и деятельности органов местного самоуправления;возможный отказ от бюджетного финансирования отдельных услуг (работ);

оценка потребности в государственныхуслугах (работах), оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями;сокращение объемов оказания (выполнения) государственных услуг и работ поотдельным направлениям.

2.4. В отношенииобязательств перед органами местного самоуправления Ленинградской области:

оптимизация объема дотаций на поддержкумер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов;

повышение эффективности текущей моделимежбюджетного регулирования с точки зрения достижения баланса междустимулированием и выравниванием.

2.5. В частиподдержки хозяйствующих субъектов – производителей товаров, работ и услуг (безучета некоммерческих организаций):

инвентаризация эффективности всех форм ивидов поддержки, предоставляемой на постоянной основе; отмена преференций(субсидий), имеющих низкую (а также неочевидную) бюджетную, социальную иэкономическую эффективность.

2.6. В частиподдержки некоммерческих организаций (без учета государственных учрежденийЛенинградской области):

оценка необходимости в осуществлении иприоритизация видов поддержки некоммерческих организаций из областного бюджетаЛенинградской области, предоставляемой на постоянной основе;

сокращение поддержки, имеющейнезначительный эффект для социально-экономического развития региона.

2.7. В отношениимероприятий государственных программ Ленинградской области:

ревизия и оценка программных мероприятий(за исключением мероприятий, выполнение которых обусловлено иными нормативнымиправовыми актами Ленинградской области) с точки зрения необходимости длядостижения ожидаемых результатов государственных программ, исключение изгосударственных программ незначимых с точки зрения результата мероприятий;

проведение анализа обоснованностиобъемов расходов, запланированных на реализацию крупных единовременныхмероприятий государственных программ, в том числе с учетом возможныхальтернативных вариантов достижения необходимого результата; корректировказапланированных расходов.

2.8. Временное установление бюджетного правила, всоответствии с которым определенная часть доходов бюджета, поступивших сверхплановых сумм, в безусловном порядке направляется на сокращение дефицитаобластного бюджета и погашение государственного долга Ленинградской области.

Указанные меры имеют характер разовогодействия, предположительно должны быть реализованы в течение 2015-2016 годов.Ожидаемый результат реализации – сокращение дефицита областного бюджета.

В случае недостаточности указанных мердля обеспечения финансовой стабильности областного бюджета необходимо провестиревизию и сокращение наименее приоритетных расходов областного бюджета, даже вслучае признания их востребованными и эффективными.

 

3. Формированиемеханизмов, обеспечивающих сохранение

финансовойустойчивости и сбалансированности бюджета

в среднесрочнойи долгосрочной перспективе

 

Обеспечение сохранения финансовойустойчивости и сбалансированности областного бюджета в среднесрочнойперспективе предлагается осуществлять:

за счет повышения экономическойактивности в Ленинградской области, роста инвестиций и, как следствие,увеличения объема налоговых поступлений в бюджет региона;

посредством устранения ключевых проблеми факторов, влияющих на нежелательное увеличение расходов областного бюджета,внедрения механизмов, позволяющих сдерживать рост бюджетных расходов (указанныйаспект является приоритетным).

В целях обеспечения сохраненияфинансовой устойчивости и сбалансированности областного бюджета в среднесрочнойперспективе необходима реализация следующего комплекса мер:

3.1. Переход кразработке долгосрочных прогнозов социально-экономического развития,долгосрочного бюджетного прогноза, долгосрочной долговой политики

Использование указанных инструментоврасширяет горизонты оценки влияния текущих решений на финансовое состояниеобластного бюджета, позволяя заблаговременно предпринимать действия, направленныена обеспечение сбалансированности бюджета и финансовую стабилизацию.

3.2.Установление бюджетного правила, в соответствии с которым расходы областногобюджета, имеющие постоянный (регулярный) характер, не могут выйти за пределыустановленного объема налоговых и неналоговых доходов бюджета

Указанное правило ограничиваетнакопление расходов, обладающих наименьшей финансовой гибкостью, а такжепредотвращает переход к опасному с точки зрения финансовой гибкости состояниюбюджета. Действие правила будет наиболее эффективным при применении в рамкахсреднесрочного бюджетного планирования и долгосрочного бюджетногопрогнозирования. Выход за пределы установленной границы должен вести за собойнеобходимость сокращения расходов, имеющих постоянный (регулярный) характер.

3.3. Переход кустановлению налоговых льгот, действующих в отношении хозяйствующих субъектов,на ограниченный период времени

Указанная мера позволит создать гибкиймеханизм установления (пролонгации) налоговых льгот, который не создает слишкомжесткие условия для областного бюджета и одновременно определяет прозрачныеправила для организаций, которые планируют воспользоваться такими льготами.Пролонгация налоговой льготы на новый период, в свою очередь, должнасопровождаться анализом ее бюджетной и социальной эффективности за прошедшиегоды.

3.4. Обеспечениеучета "налоговых расходов" в составе государственных программЛенинградской области

Учет "налоговых расходов"(недополученных в связи с предоставлением налоговых льгот доходов бюджета) обеспечиваетточное представление относительно целей предоставления льгот и их стоимости дляобластного бюджета. Включение налоговых расходов в состав государственныхпрограмм позволит принимать более взвешенные и обоснованные решенияотносительно эффективности установления, сохранения или пролонгациисоответствующей поддержки.

3.5. Переход кустановлению субсидий хозяйствующим субъектам на ограниченный период времени

По аналогии с установлением налоговыхльгот на ограниченный период времени указанная мера позволит повысить гибкостьрасходов областного бюджета, а также обеспечить регулярный пересмотрцелесообразности сохранения той или иной поддержки. Все льготы и субсидии длякоммерческих организаций (кроме тех, которые определены федеральнымзаконодательством) целесообразно перевести в формат программных мероприятий,направленных на достижение конкретных задач (результатов), планируемых наограниченный период.

3.6. Организацияучета при бюджетном планировании эксплуатационных расходов, возникающих приреализации крупных проектов

Последующие расходы на эксплуатациювводимых объектов, создаваемых структур должны заранее просчитываться иучитываться в расходах областного бюджета. Принимая во внимание трудоемкостьрасчета эксплуатационных расходов, их обязательный учет целесообразноорганизовать только в отношении крупных проектов, прежде всего инвестиционных.

3.7. Ограничениеобщего объема расходов на содержание органов государственной властиЛенинградской области

Объем управленческих расходов не долженискусственно занижаться – это может привести к невозможности эффективногоисполнения органами исполнительной власти своих полномочий. В то же времяуказанные расходы должны оставаться под постоянным контролем. В целяхвнутреннего учета в состав таких расходов должны быть включены не только прямыеассигнования на аппарат управления, но также расходы на содержание казенныхучреждений, выполняющих отдельные функции органов власти или обеспечивающих ихдеятельность, расходы на аутсорсинг отдельных функций и административно-хозяйственныхпроцессов, расходы на консультационные услуги и научно-исследовательскиеработы, приобретаемые органами исполнительной власти для собственных нужд, ит.д.

3.8.Нормирование затрат государственных казенных учреждений на выполнение отдельныхработ (оказание услуг) в интересах органов государственной власти

Для обеспечения контроля за расходамигосударственных казенных учреждений Ленинградской области, осуществляющихдеятельность в интересах органов власти, целесообразно поступательно перейти отсхемы сметного планирования расходов таких учреждений к планированию ихрасходов на основе нормативных затрат на выполнение работ и оказание услуг.Преимущество данного подхода состоит в возможности учесть изменение объемоввыполнения работ (оказания услуг) и их качества при планировании бюджетныхассигнований, избегая обсуждения вопросов внутренней хозяйственной деятельностиучреждений.

3.9.Установление "потолков расходов" для ответственных исполнителей исоисполнителей государственных программ

"Потолкирасходов" – планируемые (прогнозируемые) объемы ассигнований областногобюджета на реализацию государственных программ, в пределах которыхответственные исполнители имеют широкую свободу действий, но не вправезапрашивать дополнительные ассигнования на решение частных отраслевыхвопросов."Потолки расходов" являются ключевым инструментом,переориентирующим субъекты бюджетного планирования с отстаивания дополнительныхрасходов к оптимизации тех расходов, которыми они управляют. Для этого необходимо,чтобы установленные "потолки расходов" могли пересматриваться вменьшую сторону только в заранее определенных случаях.

На уровне Ленинградской области"потолки расходов" целесообразно устанавливать в разрезе основныхисполнителей государственных программ (возможно также соисполнителей программ –органов исполнительной власти, ответственных за реализацию отдельныхподпрограмм). Для обеспечения экономической адекватности "потолковрасходов" часть их объема должна изменяться по объективным формулам, учитывающимдинамику числа получателей социальных пособий или, например, получателейгосударственных услуг.

3.10.Установление правил и процедур распределения бюджета принимаемых обязательств

Распределение бюджета принимаемыхобязательств (одобрение принятия новых расходов, помимо предусмотренных вбюджете) целесообразно осуществлять в ограниченный период времени на основаниирешения комиссии, образованной правовым актом Губернатора Ленинградскойобласти, преимущественно на крупные проекты регионального развития (ограниченноечисло проектов, каждый из которых может быть детально рассмотрен комиссией).Помимо данных проектов бюджет принимаемых обязательств может распределятьсямежду ведомственными "потолками расходов". Возможны и другие подходык распределению бюджета принимаемых обязательств, ограничивающие давление нарасходы со стороны распорядителей и получателей бюджетных средств.

3.11.Формализация методов планирования расходов бюджета, имеющих постоянный(регулярный) характер

Как часть системы сдержек ипротивовесов, планирование большей части расходов, имеющих постоянный(регулярный) характер, должно быть в существенной степени объективизировано иформализовано. Методы планирования целесообразно построить в формате "неболее", позволяющем субъектам бюджетного планирования в отдельных случаяхперераспределять часть плановых сумм на другие направления (тем самым исключаяситуации планирования расходов в избыточных объемах).

3.12.Ужесточение требований к обоснованию расходов на мероприятия государственныхпрограмм, имеющие единовременный характер

Требования должны учитывать различныевиды мероприятий единовременного характера и в отношении каждого из нихустанавливать допустимые методы обоснования (расчета) и обязательные правила,которые должны соблюдаться при осуществлении расчетов. Обоснования расходов наподобные мероприятия должны подлежать выборочному глубокому анализу со стороныфинансового органа.

3.13. Внедрениеинструментов ценового и технологического аудита в отношении закупок по всемкрупным мероприятиям государственных программ, имеющим единовременный характер

В отношении крупных закупок,осуществляемых в рамках мероприятий государственных программ, долженприменяться принцип сплошных проверок обоснования расходов и выборатехнологических альтернатив.

3.14. Централизацияизбыточных расходов на мероприятия государственных программ, имеющиеединовременный характер, выявленных на этапе планирования

Избыточные расходы на мероприятия,которые удалось выявить в результате выборочного анализа финансового органа,имеет смысл централизовать (полностью или частично) в областном бюджете. Приэтом не должны сокращаться "потолки расходов" субъектов бюджетногопланирования на те годы, которых данное мероприятие не касается. Указанная мерапозволит стимулировать субъекты бюджетного планирования к подготовке выверенныхи точных обоснований будущих расходов.

3.15.Установление правил нормирования в отношении закупок для обеспечения функцийорганов исполнительной власти Ленинградской области и подведомственных имгосударственных учреждений

Нормирование в сфере закупок призванопресечь осуществление избыточных расходов на закупки товаров, работ и услуг дляобеспечения функций органов власти и казенных государственных учреждений.Требования к закупке отдельных видов товаров, работ и услуг (в том числепредельные цены) целесообразно установить и для бюджетных учреждений.

 

4.Создание системы эффективного управления

общественнымифинансами на уровне государственных учреждений

 

Создание системы эффективного управленияобщественными финансами на уровне государственных учреждений предусматривает:

формирование у субъектов управлениягосударственными учреждениями устойчивой мотивации на результат и экономию,включая обеспечение полноценного представления о результате и эффективностидеятельности государственных учреждений, формирование действенной системыпоощрений и наказаний за результаты и эффективность деятельности, минимизациюсущественных факторов демотивации достижения результатов и экономии, ослаблениеиной мотивации субъектов управления, не связанной с достижением результатов;

обеспечение государственных учрежденийнеобходимыми ресурсами;

устранение избыточных ограничений,препятствующих оптимизации деятельности государственных учреждений.

4.1. Дляобеспечения полноценного представления о результатах и эффективностидеятельности государственных учреждений планируется осуществление следующихмер:

4.1.1.Проведение анализа и совершенствование показателей объема оказаниягосударственных услуг (выполнения работ), установленных в государственныхзаданиях

Показатели объема оказаниягосударственных услуг (выполнения работ), установленные в государственныхзаданиях, не должны приводить к возникновению негативных внешних эффектов,должны быть достаточно объективны с точки зрения получения отчетных данных.Объемы ассигнований областного бюджета на оказание соответствующих услуг(выполнение работ) должны напрямую зависеть от значений указанных показателей.

Показатели, характеризующие объемоказания государственных услуг (выполнения работ), должны быть установлены искорректированы с учетом базовых перечней государственных услуг (работ),установленных федеральными органами исполнительной власти.

4.1.2. Внедрениемногоуровневых стандартов качества в отношении государственных услуг и работ,оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями

Стандарт качества позволяет установитькомплексные требования к качеству оказания услуги или выполнения работы,обеспечить основу для оценки фактического качества. Многоуровневый характерстандарта означает, что существует несколько уровней качества оказания услуги(выполнения работы) – от базового к высшему (например, от уровня "А"до уровня "Г").

4.1.3.Формирование государственных заданий на определенный уровень качествагосударственной услуги (работы)

Государственные задания длягосударственных учреждений Ленинградской области должны включать указание насоответствующие уровни стандартов качества включенных в задание услуг и работ.Каждый уровень качества должен по-разному оплачиваться из областного бюджета, чтобудет создавать стимулы как для соблюдения установленного уровня качества, таки для его повышения.

4.1.4.Организация контроля за соблюдением государственными учреждениями установленныхстандартов качества

Контроль соблюдения государственнымиучреждениями установленных стандартов качества должен осуществлятьсякурирующими органами исполнительной власти выборочно при получениисоответствующих индикаторов-сигналов (модель риск-ориентированного контроля).Основаниями для проведения проверки соблюдения стандарта могут являться: жалобыпотребителей, большое количество негативных оценок оказания услуги (выполненияработы) в сети Интернет, нарушение требований органов санитарного или пожарногонадзора и др.

4.1.5. Переводчасти государственных казенных учреждений, оказывающих услуги населению(выполняющих работы), в бюджетные или автономные учреждения

Значительная часть государственныхказенных учреждений Ленинградской области может осуществлять свою деятельностьв формате бюджетных и автономных учреждений. Исключение составляют учреждения,обслуживающие деятельность органов государственной власти, а также учреждения,исполняющие значительное число функций, связанных с применением властныхполномочий. Формат бюджетных (автономных) учреждений обеспечит более теснуюсвязь результатов и ассигнований (через субсидии и государственные задания), атакже повысит финансово-хозяйственную самостоятельность учреждений.

4.1.6.Формирование государственных заданий для государственных казенных учрежденийЛенинградской области

В соответствии с бюджетнымзаконодательством государственные задания могут устанавливаться и для казенныхучреждений. Указанной нормой целесообразно воспользоваться в тех случаях, когдаизменение типа казенного учреждения на бюджетное (автономное) невозможно илинецелесообразно.

Для каждого государственного учрежденияЛенинградской области (за редкими исключениями) должно быть сформированогосударственное задание, содержащее требования к объему, качеству и инымключевым результатам деятельности учреждения.

4.1.7.Объективизация порядков расчета нормативных затрат на оказание государственныхуслуг (выполнение работ)

Оценка результатов деятельностигосударственных учреждений будет неадекватной, если объем выделяемых на этудеятельность ресурсов будет существенно отличаться в отношении различныхгосударственных учреждений и может оказаться как объективно избыточным, так иобъективно недостаточным.

В связи с этим требуется переход отиндивидуальных нормативных затрат к объективно рассчитываемым общим илигрупповым нормативам. Совершенствование порядков расчета нормативных затратнеобходимо синхронизировать с утверждением федеральными органами исполнительнойвласти общих положений, касающихся определения таких затрат, а также базовыхперечней государственных услуг (работ).

4.1.8. Внедрениесистемы комплексного аудита (оценки) результатов и эффективности деятельностигосударственных учреждений Ленинградской области

Комплексный аудит(оценка) результатов иэффективности деятельности государственных учреждений представляет собойсистему многофакторной оценки, учитывающей все аспекты и нюансы результатовдеятельности учреждений в их взаимосвязи, влияние внешних факторов и событий.Такая оценка не фокусируется исключительно на сопоставлении плановых ифактических показателей, использует всю совокупность данных о деятельностиучреждения, которые имеются на момент оценки, – результаты исполнениягосударственного задания, результаты проверок, итоги финансово-хозяйственнойдеятельности, оценки потребителей и т.д. Использование больших системиндикаторов и оценок позволит значительно снизить стимулы для работы "наотчетный показатель", а их совместный и неформализованный учет можетсвести эти стимулы на нет.

Для оптимизации затрат областногобюджета на проведение аудита (оценки) результатов и эффективности деятельностигосударственных учреждений может применяться система интервального аудита(оценки), когда срок проведения следующей оценки зависит от полученныхрезультатов – чем лучше результаты, тем дальше следующий срок проведенияоценки.

4.1.9. Повышениеоткрытости информации о деятельности государственных учреждений Ленинградскойобласти

Открытость информации о деятельностигосударственных учреждений способствует созданию необходимых условий дляосуществления общественного контроля, а также расширению информационной базыданных, которая может использоваться при проведении аудита (оценки) результатови эффективности деятельности. Повышение открытости информации о деятельностигосударственных учреждений будет способствовать повышению эффективностиконтроля (как ведомственного, так и общественного).

4.2. Длязавершения формирования системы поощрений и наказаний за результаты иэффективность деятельности государственных учреждений Ленинградской областипланируется осуществление следующих мер:

4.2.1. Внедрениесистемы финансовых вычетов за выполнение государственного задания не в полномобъеме

В случае еслиуслуга оказана в объемах ниже установленных в государственном задании, объемфинансового обеспечения задания должен быть пропорционально сокращен (всоответствии с утвержденными нормативами затрат на оказание услуги и объемомнедовыполнения). То, что является очевидным для гражданско-правовых отношений,не должно игнорироваться для отношений между учредителем и учреждением.

Для практического выполнения указанноготребования в соглашениях о предоставлении субсидии на выполнениегосударственного задания должно указываться, что учреждение вправе использоватьпредоставленную субсидию только в объеме фактического исполнения задания. Если субсидияиспользована полностью, тогда как государственное задание не выполнено пообъему оказания услуг (выполнения работ), учреждение обязано вернутьсоответствующую часть субсидии в областной бюджет.

Альтернативным вариантом являетсяпредоставление субсидий на выполнение государственных заданий по факту оказаниясоответствующих услуг, выполнения работ (с одновременным авансированием работ иуслуг за первый квартал для обеспечения бесперебойной деятельностигосударственных учреждений).

4.2.2. Внедрение системы финансовыхвычетов за нарушение требований к качеству государственных услуг (работ)

Система финансовых вычетов (санкций,штрафов и т.п.) за несоблюдение требований к качеству эффективно функционируеттолько при наличии многоуровневых стандартов качества. В случае если припроверке выясняется, что соответствующий уровень качества не выполняется,осуществляется корректировка государственного задания со снижением плановогокачества услуги до более низкого уровня, вплоть до базового. Поскольку для каждогоиз уровней качества установлен свой коэффициент к базовому нормативуфинансирования, при нарушении требований к качеству осуществляется прозрачныйпересчет объема финансового обеспечения задания.

4.2.3. Увязка размера денежногопоощрения руководителей государственных учреждений Ленинградской области ситогами оценки результатов и эффективности деятельности

Для обеспечения значимой материальноймотивации существенная часть премии руководителя государственного учреждениядолжна зависеть от итогов комплексной оценки результатов и эффективностидеятельности.

Часть материального стимулированияруководителя может также зависеть от достижения счетного числа коэффициентовпроизводственной эффективности (далее – КПЭ), имеющих наибольшую значимость длякурирующего ведомства.

Принципиально, чтобы в качестве КПЭустанавливалось ограниченное число показателей (не более семи), которыенапрямую зависят от качества работы руководителей государственных учреждений,отчетность по которым является объективной и независимой.

4.2.4.Предоставление государственным учреждениям поощрительных грантов (субсидий) порезультатам комплексного аудита (оценки) результатов и эффективностидеятельности

Указанная мера является дополнительнымстимулом для достижения государственными учреждениями более высоких результатовдеятельности. Определенный объем субсидий может ежегодно распределяться междуучреждениями, получившими отличные оценки по итогам аудита (оценки) результатови эффективности. Целесообразно определить большое количество целей использованиясубсидий, что позволит учреждениям выбрать наиболее актуальные направлениярасходов.

4.3. Дляустранения имеющихся факторов демотивации государственных учрежденийЛенинградской области по достижению результатов и экономии необходимареализация следующих мер:

4.3.1.Обеспечение сохранения остатков целевых субсидий для бюджетных и автономныхгосударственных учреждений, а также "переноса" неиспользованныхобъемов бюджетных ассигнований государственных казенных учреждений на очереднойгод

Для снижения стимулов к ускоренномуосвоению бюджетных средств в конце года необходимо использовать механизм,обеспечивающий сохранение остатков целевых субсидий для автономных и бюджетныхгосударственных учреждений на очередной год (указанное правило может предусматриватьопределенные исключения и ограничения).

Для государственных казенных учрежденийможет быть использован технически более сложный механизм, предусматривающийувеличение объемов финансирования в текущем году на сумму неиспользованных вотчетном году объемов бюджетных ассигнований (также с определеннымиисключениями и ограничениями).

Альтернативой для автономных и бюджетныхучреждений может быть определение конкретных условий, при которыхосуществляется подтверждение и возврат неиспользованных остатков субсидий, атакже обеспечение оперативности возврата учреждениям остатков субсидий,предусмотренных на иные цели.

4.3.2.Ограничение применения метода индексации фактических затрат для планированиябюджетных ассигнований на финансовое обеспечение государственных заданий

Необходимо по возможности исключитьприменение метода индексации фактических затрат для планирования расходов нафинансовое обеспечение государственных заданий. Наиболее доступный способ –переход к определению и утверждению единых нормативов финансовых затрат наоказание государственных услуг, выполнение работ (тем не менее могутиспользоваться и другие методы).

4.3.3.Определение объемов финансового обеспечения государственных заданий без учеташтатной (списочной) численности работников конкретных государственныхучреждений

Необходимо обеспечить более объективныйи формализованный расчет объемов финансового обеспечения государственныхзаданий, который зависел бы от планируемых объемов оказания государственныхуслуг (выполнения работ), но не от штатной или фактической численностиработников конкретных учреждений. Это позволит государственным учреждениямопределять фактическую численность работников исходя из реальной потребности, ане из необходимости сохранения объемов бюджетного финансирования.

4.3.4. Переход кформированию государственных заданий для большинства государственных казенныхучреждений и их финансовому обеспечению на основе расчетных нормативных затрат

Предлагаемое решение может оказатьсяэффективным в первую очередь в отношении учреждений, в деятельности которыхчетко выделяются работы и услуги, объем которых может быть достаточно точноспрогнозирован.

Альтернативным вариантом являетсяизменение типа части государственных казенных учреждений Ленинградской областина бюджетные или автономные учреждения.

Решению задачи будут такжеспособствовать: объективизация порядков определения нормативных затрат наоказание государственных услуг (выполнение работ), расширение практикипредоставления бюджетным и автономным государственным учреждениям"грантовых" целевых субсидий на реализацию инициатив и проектов,представленных государственными учреждениями.

4.4. Дляослабления иной мотивации государственных учреждений (не направленной надостижение результата и экономию) предусматривается:

4.4.1. Повышениеуровня денежной компенсации для руководителей отдельных государственныхучреждений Ленинградской области

Уровень материального вознагражденияруководителей государственных учреждений должен соответствовать объему ихответственности и объему ресурсов, которыми они распоряжаются, а также бытьконкурентоспособным на областном рынке труда.

4.5. Для обеспечения государственныхучреждений необходимыми ресурсами (с учетом мер, направленных на обеспечениефинансовой устойчивости областного бюджета) предполагается:

4.5.1. Повышение точности определениянормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) исодержание государственного имущества государственных учреждений

Указанная мера направлена на недопущениеситуаций, когда из-за неточности планирования деятельность отдельных учрежденийокажется недофинансирована. Механизмы определения нормативных затрат должныбыть объективными и вместе с тем должны учитывать все существенные факторыразличий, влияющие на стоимость оказания услуг или выполнения работ.

В отдаленной перспективе целесообразнобудет учесть территориальные различия в стоимости рабочей силы, а также дефициткадров в отдаленных районах Ленинградской области, ведущий к объективному ростузатрат на привлечение и (или) удержание квалифицированных работников.

4.5.2.Формирование общедоступной базы "лучшей практики" деятельностигосударственных учреждений Ленинградской области

Основным источником формирования базы"лучшей практики" должен стать комплексный аудит (оценка) результатови эффективности деятельности государственных учреждений. Последующеераспространение наиболее успешных решений и технологий должно оказатьпозитивный эффект на деятельность всей сети государственных и муниципальныхучреждений Ленинградской области. Принципиально, чтобы доступ к базе"лучшей практики" был обеспечен всем заинтересованным лицам.

4.5.3. Поощрениегосударственных учреждений к тиражированию образцов "лучшей практики"

Средством поощрения государственныхучреждений к тиражированию образцов "лучшей практики" может статьучет применения образцов "лучшей практики" при оценке эффективностидеятельности учреждений в рамках комплексного аудита (оценки) результатов иэффективности деятельности. Предоставление финансовых стимулов в этом случаеявляется избыточным, поскольку внедрение инновационных решений само по себедолжно обеспечить экономический эффект.

4.5.4. Поддержкаи стимулирование иных форм обмена опытом решения актуальных проблем междугосударственными учреждениями Ленинградской области

Помимо ведения базы "лучшейпрактики" деятельности государственных учреждений целесообразноподдерживать и развивать иные, более традиционные формы обмена опытом –семинары, конференции, форумы, встречи директоров и т.д.

4.6. Для устранения избыточных ограничений,препятствующих оптимизации деятельности государственных учреждений, необходимареализация следующих мер:

4.6.1. Сохранение децентрализованноймодели осуществления закупок в отношении государственных учреждений

Для обеспечения финансово-хозяйственнойсамостоятельности государственных учреждений важно, чтобы функции заказчика поосуществлению закупок остались у самих учреждений и не были централизованы ворганах исполнительной власти, выполняющих функции и полномочия учредителей(исключения могут быть сделаны для отдельных товарных категорий).

4.6.2.Совершенствование систем оплаты труда работников государственных учреждений

Предлагаемые изменения направлены нарасширение возможностей государственных учреждений Ленинградской области попривлечению новых кадров, организации системы материального стимулирования (впервую очередь в части достижения оптимальной доли стимулирующих выплат в общемфонде оплаты труда государственных учреждений).

4.6.3.Ослабление требований к составлению, ведению и исполнению плановфинансово-хозяйственной деятельности и бюджетных смет государственныхучреждений

Целесообразно перейти к формированиюпланов финансово-хозяйственной деятельности и бюджетных смет по укрупненнымнаправлениям расходов (для расширения возможностей по оперативному изменениюнаправлений расходов). Кроме того, целесообразно повысить гибкость исполненияпланов финансово-хозяйственной деятельности, что предусматривает наличиеопределенных допусков, возможных отклонений фактического исполнения плана отутвержденного (согласованного), не требующих согласования со стороны учредителяи (или) наблюдательного совета.

4.6.4. Изменениетипа отдельных бюджетных государственных учреждений на автономные учреждения

Реализация указанной меры позволитсущественно расширить возможности отдельных государственных учреждений поосуществлению закупок, управлению персоналом и расходами на оплату труда.

Устранению избыточных ограничений вдеятельности государственных учреждений будут также способствовать:

объективизацияпорядков определения нормативных затрат на оказание государственных услуг(выполнение работ);

изменение типаотдельных казенных государственных учреждений на автономные учреждения;

обеспечениесохранения остатков целевых субсидий для бюджетных и автономных учреждений;

расширениепрактики поощрения собственных инициатив государственных учрежденийЛенинградской области путем предоставления "грантовых" субсидий.

4.7. Расширениеучастия частного сектора в оказании государственных услуг

Целью реализации указанного комплекса мерявляется формирование условий для повышения эффективности деятельностигосударственных учреждений Ленинградской области. Вместе с тем самой системегосударственных учреждений (в определенной части) как исполнителейгосударственных услуг и работ может быть найдена альтернатива.

Правительством Российской Федерации,Минфином России проводится работа, направленная на расширение участиянегосударственных (в том числе некоммерческих) организаций в оказаниисоциальных услуг. В 2015-2018 годах планируется внесение изменений вфедеральное законодательство, предусматривающих упрощение процедуры размещениязаказа на оказание услуг социального характера (в пользу третьих лиц) у частныхорганизаций.

К преимуществам частных организацийперед государственными относятся:

наличие у частных организацийизначальной мотивации на эффективность – неэффективные организации окажутся вубытке и будут вынуждены покинуть рынок;

значительно большаяфинансово-хозяйственная свобода, которую имеют частные организации по сравнениюс государственными или муниципальными;

отбор частных организаций осуществляетсябез ощутимого ущерба для бюджета – неуспешные организации покидают рынок,убытки несут их учредители (не областной или местный бюджеты).

Вместе с тем процесс расширения участиячастного сектора в оказании государственных услуг имеет недостатки, в томчисле:

утрата контролянад оказанием государственных услуг (выполнением работ), возрастание рисковпадения качества и (или) объемов;

утратагосударственным сектором важных навыков и компетенций, наличие которых имеетсинергетический эффект для успешности государственной политики всоответствующей сфере.

Таким образом, с учетом целесообразностирасширения доли частных организаций в оказании государственных услуг(выполнении работ), указанная доля должна сохраняться на определенномбезопасном уровне (25 – 30 проц. от общего объема оказываемых услуг,выполняемых работ).

В целях расширения участия частногосектора в оказании государственных услуг планируется:

4.7.1. Включение в состав затрат,возмещаемых негосударственным организациям за оказание государственных услуг(выполнение работ), имущественной составляющей

В настоящее время негосударственныеорганизации могут получить субсидию на оказание государственных услуг(выполнение работ) только в части средств, необходимых для непосредственногооказания услуг (выполнения работ), без учета расходов на содержание имущества.Вследствие этого объем субсидий оказывается недостаточным для возмещения затратнегосударственных организаций, положение таких организаций –неконкурентоспособно по отношению к государственным и муниципальнымучреждениям.

Учет затрат на содержание имуществаможет существенно повысить привлекательность участия негосударственныхорганизаций в оказании социальных услуг (в тех отраслях и сферах, гдерасширение участия таких организаций является наиболее желательным).

4.7.2.Организация распределения части объемов государственных услуг (работ) наконкурсной основе между государственными учреждениями и негосударственнымиорганизациями

Подобные меры уже давно инициируются науровне Российской Федерации, однако до сих пор не нашли широкого практическогоприменения. С одной стороны, это связано с неравными конкурентными условиямимежду государственными учреждениями и частными организациями, а с другойстороны – отсутствием приемлемой системы контроля за результатами деятельностинегосударственных организаций, в том числе гарантирующей необходимый уровенькачества услуг.

В связи с этим применение подобныхмеханизмов возможно только при наличии эффективной системы контроля результатовдеятельности (наличие выверенных показателей объема, многоуровневых стандартовкачества, объективных нормативных затрат, систем оценки результатов и т.п.).Внедрять эти механизмы в практику целесообразно поступательно, в отношениитолько тех услуг и работ, где возможна реальная конкуренция.

 

5. Созданиесистемы эффективного управления общественными финансами

науровне органов государственной власти Ленинградской области

 

Создание системыэффективного управления общественными финансами на уровне органовисполнительной власти Ленинградской области предусматривает:

формирование усубъектов управления выраженной мотивации на результат и экономию, включаяточное и объективное представление о результатах и эффективности использованиябюджетных средств, создание системы поощрений и наказаний за результаты иэффективность использования бюджетных средств, устранение существенных факторовдемотивации достижения результатов и экономии;

предоставление субъектам управления необходимыхресурсов;

устранение избыточных ограничений,препятствующих оптимизации деятельности субъектов управления.

Действенная система мотивации органовисполнительной власти на результат и экономию прежде всего предполагает:

5.1. Для обеспечения полноценногопредставления о результатах использования органами исполнительной властибюджетных ассигнований предполагается осуществление следующих мер:

5.1.1. Объективизация и детализацияметодов планирования бюджетных ассигнований

Указанная мера направлена на повышениеобоснованности планируемых объемов бюджетных ассигнований в части критериев ихдостаточности и "неизбыточности" для достижения установленныхрезультатов.

В целях объективизации и детализацииметодов планирования бюджетных ассигнований необходимо:

структурировать методы планированиябюджетных ассигнований в разрезе благ, предоставляемых или приобретаемых засчет средств областного бюджета (государственные услуги и работы, социальныевыплаты, натуральные льготы, отдельные проекты и мероприятия государственныхпрограмм, решение отдельных задач и т.д.);

объективизировать (формализовать)методики планирования расходов, имеющих постоянный (регулярный) характер,увязав их с основными показателями непосредственного результата (объемы услуг иработ, численность получателей социальных выплат и т.д.);

повысить требования к обоснованиюрасходов на мероприятия государственных программ, имеющие единовременныйхарактер (требования должны учитывать различные виды мероприятий и в отношениикаждого из них устанавливать допустимые методы и правила обоснования).

5.1.2.Формирование системы комплексного аудита (оценки) результатов и эффективностидеятельности органов исполнительной власти Ленинградской области, связанной сиспользованием бюджетных ассигнований

Комплексный аудит (оценка) результатов иэффективности деятельности органов исполнительной власти, связанной сиспользованием бюджетных ассигнований, является основным элементом концепцииповышения эффективности управления общественными финансами Ленинградской области.В отличие от простого сравнения плановых и фактических результатов иарифметического выведения сводной оценки аудит должен иметь следующиеособенности:

взаимоувязаннаяоценка результатов деятельности (например, иногда значения по одному показателюопровергаются другими показателями, что не позволяет принимать его в расчет);

оценкарезультатов и эффективности с учетом влияния внешних, не зависящих от органовисполнительной власти факторов (например, макроэкономических);

использованиеширокого и нефиксированного набора показателей (полнота учета, ослаблениестимулов для работы "на показатель");

внешний характероценки (независимость оценки).

Система комплексного аудита (оценки)результатов и эффективности деятельности должна быть внедрена в отношении всех сферответственности органов власти, достижение результатов по которым напрямуюсвязано с использованием бюджетных ассигнований. В перспективе система аудитаможет быть распространена и на иные сферы ответственности органовисполнительной власти.

На областном уровне должна бытьразработана подробная методическая база проведения аудита (оценки),обеспечивающая его высокое качество и преемственность оценок. Применяемаясистема оценки эффективности должна учитывать новации Правительства РоссийскойФедерации по внедрению системы анализа эффективности бюджетных расходов.

В целях объективности оценки результатови эффективности деятельности органов власти по использованию бюджетныхассигнований указанная оценка должна быть независимой, что предполагаетвыделение в системе органов исполнительной власти специального органа,уполномоченного на проведение такой оценки. Во избежание конфликта интересовуполномоченный орган не должен подвергаться оценке на предмет эффективности егодеятельности.

5.1.3. Повышениеоткрытости информации об использовании бюджетных ассигнований и результатахдеятельности органов исполнительной власти Ленинградской области

Повышение полноты и доступностиинформации о результатах использования бюджетных ассигнований является одним изключевых направлений в рамках инициатив "Открытый бюджет" и"Открытое правительство". В перспективе они должны способствоватьусилению общественного контроля в сфере финансов и государственного управления,вовлечению гражданского общества в бюджетный процесс.

5.1.4.Совершенствование системы нормативного закрепления ожидаемых результатовдеятельности органов исполнительной власти

Для формирования полноценногопредставления о результатах использования бюджетных ассигнований планируется:

отражение вгосударственных программах (или иных правовых актах Правительства Ленинградскойобласти) обобщенных показателей, характеризующих оказание государственныхуслуг, выполнение работ;

дополнениегосударственных программ (либо сопроводительных материалов к программам)описанием результатов осуществления ключевых мероприятий и приоритетныхпроектов развития;

дальнейшеесовершенствование показателей, используемых для оценки эффективности реализациигосударственных программ (с точки зрения обеспечения их объективности,взвешенности, адекватности, счетности, отсутствия негативных экстерналий).

5.2. Дляформирования системы ответственности органов исполнительной власти зарезультаты и эффективность деятельности, связанной с использованием бюджетныхассигнований, необходимо осуществление преобразований по следующимнаправлениям:

5.2.1. Усилениевзаимосвязи оплаты труда руководителей органов исполнительной властиЛенинградской области с эффективностью использования бюджетных ассигнований

Оценку результатов и эффективностидеятельности органов власти необходимо более тесно увязать с размерамиматериального вознаграждения руководителей органов власти. В контекстеуправления общественными финансами прежде всего имеются в виду руководители и органывласти, распоряжающиеся значительными объемами бюджетных ассигнований.

5.2.2. Созданиемеханизмов финансового давления на неэффективные расходы областного бюджета

В международной практике основныминструментом финансового давления на неэффективные расходы является сокращениеассигнований на программы, которые признаны неэффективными, либо полная отменанеэффективных программ. В российской практике, где государственные программыпочти всегда включают расходы и обязательства постоянного характера, такие мерымогут применяться лишь с существенными оговорками.

Меры в виде отмены неэффективныхрасходов могут быть применены не к программам в целом, а только к отдельнымподпрограммам или отдельным основным мероприятиям. Это не означаетобязательного сокращения"потолков расходов"– расходы могут бытьснижены лишь в определенной части, поскольку сохраняется необходимость решенияпроблем, на которые направлялись эти расходы.

Могут использоваться и другие способы.Например, исключение из государственных программ мероприятий единовременногохарактера, которые признаны неспособными повлиять на достижение итоговыхрезультатов. Сокращение "потолков расходов" в этом случае произойдеттолько на период действия соответствующих мероприятий.

5.3. Устранениесущественных факторов демотивации достижения результатов и экономии органамиисполнительной власти включает следующие меры:

5.3.1. Переход кутверждению областного бюджета без выделения подгрупп и элементов видоврасходов

Указанная мера направлена на повышениегибкости и оперативности изменения направлений расходования бюджетных средствглавными распорядителями бюджетных средств (в том числе позволит болееоперативно перераспределять субсидии между бюджетными и автономнымиучреждениями).

5.3.2. Переход кведению сводной бюджетной росписи областного бюджета без выделения подгрупп иэлементов видов расходов

Указанная мера позволит значительноповысить гибкость и оперативность изменения направлений бюджетных ассигнованийглавными распорядителями бюджетных средств. Срок, необходимый для"переброски"бюджетных средств, в этом случае сокращается до минимума(в пределах ограничений, установленных федеральным законодательством).

5.3.3.Обеспечение "переноса" неиспользованных главными распорядителямибюджетных средств объемов бюджетных ассигнований на очередной год

"Перенос" неиспользованныхобъемов бюджетных ассигнований на очередной год (в виде увеличения бюджетныхассигнований текущего года на сумму неиспользованных в отчетном году) можетбыть обеспечен для большей части расходов. Наибольшую значимость указанная мераимеет в отношении расходов, получение экономии по которым напрямую зависит оторганов исполнительной власти, – расходов на оплату труда государственныхслужащих, обеспечение деятельности органов власти, осуществление закупок и т.д.

При этом могут устанавливатьсядополнительные ограничения на объем и направления "переносимых" такимобразом бюджетных ассигнований (например, целесообразно ввести исключения длярасходов на исполнение публичных нормативных обязательств, дотаций местнымбюджетам, расходов на исполнение судебных актов и т.п.).

5.3.4. Переход кпланированию бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг(выполнение работ) методом "сверху"

Указанная мера направлена на устранениеконфликта интересов, возникающего у органов исполнительной власти, которые, содной стороны, определяют нормативы затрат на оказание услуг отдельнымиучреждениями, с другой стороны, используют такие нормативы для обоснования изащиты своих ведомственных бюджетов.

Устранение конфликта интересовдостигается посредством планирования общего объема расходов на оказаниегосударственных услуг (выполнение работ) "сверху", то есть без учетанормативов затрат, устанавливаемых для государственных учреждений, но на основеобъективных формул, определяющих объем плановых затрат в целом для региона.

Решению указанной задачи будут такжеспособствовать:

установление"потолков расходов" для ответственных исполнителей (соисполнителей)государственных программ;

установлениепорядка распределения бюджета принимаемых обязательств;

формализацияметодов планирования расходов бюджета, детализация требований к обоснованиюрасходов на программные мероприятия;

усилениеконтроля обоснованности расчетов бюджетных ассигнований на этапе формированияпроекта бюджета;

установление длягосударственных казенных учреждений государственных заданий и нормированиерасходов на обеспечение их деятельности исходя из объемов оказания работ иуслуг.

5.4. В целяхослабления иной мотивации руководителей органов исполнительной власти, помимомотивации на результат и экономию, целесообразно принять следующие меры:

5.4.1. Развитиесистемы внутреннего финансового контроля

Реализация преобразований в данной сфересогласуется с реформами, проводимыми на федеральном уровне, которые включаютвнедрение риск-ориентированного планирования контрольной деятельности,совершенствование методик осуществления внутреннего финансового контроля,проведение профилактических контрольных мероприятий в сфере закупок, внедрениевнутреннего финансового контроля в деятельность распорядителей и получателейбюджетных средств, организацию системы мониторинга качества контрольнойдеятельности и т.д.

5.4.2. Повышениеразмера "компенсационного пакета" для лиц, замещающих должностируководителей органов исполнительной власти, и государственных служащихкатегории "руководители"

Постепенноразрыв между уровнем оплаты труда руководителей и рядовых специалистов долженвозрастать, а сам уровень оплаты труда должен быть сопоставим с уровнемответственности и задач, решаемых управленцами.

5.5. В целяхобеспечения органов исполнительной власти необходимыми для достижениярезультатов ресурсами необходимо осуществление следующих основных мер:

5.5.1.Реализация комплекса действий по повышению эффективности внутренней деятельностиорганов исполнительной власти Ленинградской области

Указанная мера предполагает:

совершенствование работы по выявлению иисключению избыточных (дублирующих) функций и работ органов исполнительнойвласти Ленинградской области;

проведение анализа внутреннейдеятельности органов исполнительной власти Ленинградской области, направленногона выявление избыточных процедур и процессов, осуществляемых работникамиорганов власти.

Реализация предлагаемых мер будетспособствовать высвобождению трудовых ресурсов и их последующему направлению нарешение наиболее приоритетных и значимых задач соответствующих органов власти.

5.5.2.Проведение специальных семинаров, курсов, тренингов для руководителей органовисполнительной власти Ленинградской области и их заместителей по вопросамэффективного управления

Эффективность деятельности органаисполнительной власти напрямую зависит от управленческих навыков и умений,которыми обладает руководитель. Существующий высокий профессиональный уровеньруководителей органов власти целесообразно подкрепить современными технологиямиуправления, которые пока еще не получили широкого распространения.

В целях реализации Программы повышенияэффективности управления общественными финансами Ленинградской области напериод до 2018 года (далее – Программа) наибольшее значение имеетраспространение таких навыков, как управление проектами (инструментыпланирования проектов, контроля сроков и распределения ответственности),управление изменениями, рисками и др.

Кроме того, решению задачи обеспеченияорганов исполнительной власти необходимыми ресурсами будет способствоватьповышение объективности и точности планирования бюджетных ассигнований. Вданном случае преобразования должны быть направлены прежде всего на повышениеточности планирования.

5.6. Устранениеизбыточных ограничений, препятствующих оптимизации деятельности органовисполнительной власти, предусматривает следующие меры:

5.6.1.Закрепление роли заказчика в процессе отбора поставщиков товаров, работ, услуг

Указанная мера предполагает включениезаказчика и получателя в ключевые этапы процедуры отбора поставщиков товаров,работ и услуг, приобретаемых для государственных нужд, – прежде всегосогласование критериев оценки заявок поставщиков (проведение конкурсов,запросов предложений), а также участие представителей заказчика (получателя)втендерных комиссиях. Эти изменения могут лишь закрепить существующую практику,но в то же время гарантируют заказчикам (получателям) сохранение необходимойстепени контроля за процессом закупок.

5.6.2. Планированиебюджетных ассигнований с учетом утвержденных законом о бюджете объемов расходов

Закрепление утвержденных в законе обюджете объемов расходов в качестве базы для планирования бюджетныхассигнований представляет собой еще один инструмент, повышающий прогнозируемостьбюджетных проектировок в среднесрочной перспективе (правило является применимымтолько в отношении отдельных направлений расходов).

5.6.3.Расширение полномочий органов исполнительной власти Ленинградской области попланированию и осуществлению расходов на обеспечение своей деятельности

Указанная мера предполагает расширениевозможностей органов исполнительной власти по оптимизации расходов наобеспечение своей деятельности (например, транспортное обслуживание,приобретение консультационных услуг, программного обеспечения и т.д.).

Базовым подходом является установлениепрозрачного порядка взаимодействия между управлением делами ПравительстваЛенинградской области и органами исполнительной власти по планированию иосуществлению соответствующих расходов. Указанный порядок должен защищатьинтересы органов исполнительной власти и обеспечивать раздельный внутреннийучет отдельных расходов на содержание органов власти.

5.6.4.Сокращение числа согласований, осуществляемых в административных процессах,связанных с управлением общественными финансами

В рамках указанного направлениянеобходимо проведение анализа нормативной правовой базы Ленинградской области,выявление всех случаев межведомственных согласований в бюджетном процессе,оценка избыточности согласований. На основе проведенной оценки должны бытьприняты решения об исключении согласований, признанных избыточными.

5.6.5.Сокращение административной нагрузки на органы исполнительной власти в сфереуправления общественными финансами

Указанное направление предусматриваетвыявление и поступательное снижение избыточной нагрузки административногохарактера, не обоснованной с точки зрения реальных эффектов от ее наличия,касается как необходимости осуществления отдельных предписанных процедур, так исоблюдения требований к формату и содержанию документов, опосредующих бюджетныйпроцесс.

5.6.6.Расширение возможностей основных исполнителей и соисполнителей государственныхпрограмм по организации их исполнения

Указанная мера дополняет установление"потолков расходов", в рамках которых основные исполнители исоисполнители государственных программ получают дополнительные оперативныеполномочия, в том числе по изменению планов-графиков реализации государственныхпрограмм, перераспределению объемов финансирования между мероприятиями иисполнителями и т.д. Новации в данной сфере должны учитывать аналогичныеинициативы, принимаемые на уровне Российской Федерации.

5.6.7.Децентрализация полномочий по определению направлений и порядков предоставлениясубсидий на иные цели государственным учреждениям

Предоставление органам исполнительнойвласти полномочий по определению порядков и направлений предоставления"целевых субсидий" позволяет существенно расширить их возможности поуправлению развитием сети государственных учреждений. Указанные полномочиямогут быть предоставлены органам исполнительной власти как в отношении всехсубсидий на иные цели, так и только в части тех направлений, которые специальноне обозначены в нормативных правовых актах Правительства Ленинградской области.

Решению задачи по устранению избыточныхограничений в деятельности органов исполнительной власти Ленинградской областитакже должны способствовать:

установление "потолковрасходов" для ответственных исполнителей (соисполнителей) государственныхпрограмм (расширяет временные горизонты планирования);

обеспечение"переноса" неиспользованных объемов бюджетных ассигнований наочередной год (в виде увеличения объема ассигнований текущего года на объемнеиспользованных ассигнований отчетного года);

переход кутверждению бюджета и сводной бюджетной росписи без детализации до уровняподгрупп и элементов видов расходов.

5.7. Развитиегосударственно-частного партнерства.

Комплекс мер способен в среднесрочнойперспективе создать систему управления общественными финансами, в которойрегиональный орган исполнительной власти как центральный субъект управлениябудет заинтересован в достижении результатов и повышении эффективностибюджетных расходов.

Вместе с тем существует направление,которое способствует расширению возможностей эффективного управления финансамидля органов власти и в то же время представляет некоторую альтернативу –развитие системы государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) на уровнеЛенинградской области.

Инструмент ГЧП – это не только способпривлечения в бюджетный сектор финансовых ресурсов частных инвесторов. Главноедостоинство ГЧП состоит в привлечении к выполнению отдельных проектов и (или)эксплуатации отдельных объектов организаций, которые изначально ориентированына эффективность и результат.

В этой связи одновременно с развитиемфедерального законодательства о ГЧП на областном уровне должны осуществлятьсямеры, обеспечивающие дальнейшее развитие и внедрение данного инструмента, в томчисле обеспечение публичности и открытости в сфере ГЧП, внедрение инструментовзалога прав требований по концессии, страхования рисков и т.д. Деятельность вуказанном направлении будет определяться ходом нормотворческого регулированияна федеральном уровне.

 

6.Создание системы эффективного управления средствами целевых межбюджетных

трансфертов, предоставляемых из областного бюджета

 

Система эффективного управлениясредствами межбюджетных трансфертов, предоставляемых муниципальнымобразованиям, основывается на тех же принципах, что и система эффективногоуправления общественными финансами на уровне государственных учреждений и науровне органов государственной власти Ленинградской области. Вместе с теморганы местного самоуправления как субъект управления средствами областногобюджета в значительной степени отличаются от государственных учреждений иорганов исполнительной власти Ленинградской области. Основные отличия состоят вследующем:

на областном уровне регулируется толькомалая часть вопросов, касающихся финансово-хозяйственной деятельности органовместного самоуправления;

регион имеет ограниченные возможности поприменению мер воздействия к органам местного самоуправления в случаенеэффективного использования ими бюджетных средств.

Таким образом, ресурс институциональногорегулирования данной сферы отношений ограничен, что предопределяет неполнотусистемы управления средствами межбюджетных трансфертов, которую можно выстроитьна региональном уровне.

6.1. Дляобеспечения ясного и точного представления о результатахи эффективностииспользования межбюджетных трансфертов планируется:

6.1.1.Централизация на областном уровне исполнения государственных полномочий,эффективное исполнение которых в значительной степени зависит от деятельностисубъектов управления

В сфере использования субвенций, передаваемыхместным бюджетам для исполнения государственных полномочий, возможности поформализованному применению санкций и поощрений со стороны региональных органоввласти минимальны. Даже если средства расходуются недостаточно эффективно,объем субвенций не может быть сокращен, так как это повлияет на возможностьисполнения самого полномочия. Административные меры, в свою очередь, могут бытьприменены только при очень серьезных проявлениях неэффективности (халатность,нецелевое использование и т.п.).

Эффективными схемами в отношениисубвенций являются:

передача наместный уровень государственных полномочий, предполагающих простые схемы испособы их выполнения, где роль субъекта управления весьма ограничена(например, осуществление социальных выплат, предоставление льгот и пр.);

передачагосударственных полномочий, исполнение которых тесно связано с вопросамиместного значения, то есть в которых заинтересованы сами органы местногосамоуправления (например, выравнивание бюджетной обеспеченности поселений идр.).

В первом случае результат исполненияполномочий очевиден, во втором случае ответственность за точное определение иконтроль результатов передается органам местного самоуправления вместе ссубвенцией.

Исполнение остальных государственныхполномочий, не соответствующих указанным схемам, целесообразно организовать нарегиональном уровне с передачей в областную собственность соответствующихмуниципальных учреждений.

6.1.2.Совершенствование показателей эффективности использования субсидий местнымбюджетам

Показатели, применяемые для оценкиэффективности использования средств субсидий, должны максимально отражатьрезультаты деятельности органов местного самоуправления и быть (насколько этовозможно) независимыми от воздействия внешних факторов. Для этих целей наиболееподходящими являются показатели, которые характеризуют не конечный, анепосредственный результат использования субсидий.

Кроме того, указанные показатели должныбыть минимально подвержены субъективным искажениям и негативным внешнимэффектам.

6.1.3.Дополнение показателей эффективности использования субсидий качественнымописанием ожидаемого результата

Для более точного описания объемаответственности органов местного самоуправления по использованию средствсубсидий целесообразно использовать качественное описание ожидаемыхрезультатов. Указанная мера является особенно актуальной, когда сложноопределить показатели, отвечающие всем перечисленным ранее условиям (точность,объективность, независимость).

6.2. Дляповышения ответственности органов местного самоуправления за результатыиспользования средств межбюджетных трансфертов предполагается:

6.2.1.Применение финансовых мер к местным бюджетам в случае неэффективногоиспользования средств областных субсидий

В случае выявления неэффективногоиспользования средств субсидии (например, выход фактических значений целевыхпоказателей за пределы допустимого диапазона) по отношению к местным бюджетаммогут применяться следующие меры:

сокращениеобщего объема "блоковых" субсидий на некоторую величину, закрепленнуюв соглашении (в случае предоставления "блоковых" субсидий);

снижение долиобластного бюджета в финансировании соответствующих расходов.

Даже если субсидия была предоставлена накакой-то конкретный объект и снижение объема субсидии в последующие годы непредставляется возможным, указанные меры могут быть применены к"блоковым" субсидиям или другим разовым субсидиям, которые будутпредоставляться в рамках соответствующей государственной программы.

Объем финансовой ответственности занеэффективное расходование субсидий должен определяться органами исполнительнойвласти Ленинградской области и фиксироваться в соглашениях о предоставлениисубсидий.

6.2.2.Совершенствование требований к доле софинансирования, которую должны обеспечитьместные бюджеты

Доля участия органов местногосамоуправления в реализации отдельных проектов и мероприятий, финансируемых засчет средств субсидий, не должна быть, с одной стороны, слишком мала (посколькуснижает заинтересованность в результатах), с другой стороны, слишком велика(так как ограничивает возможности местных бюджетов по реализациисоответствующих проектов и программ).

При определении минимальной долисофинансирования субсидий из местного бюджета целесообразно также учитыватьуровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предопределяющийразличную "ценность денег" для различных муниципальных образований.

6.3. Дляустранения факторов демотивации органов местного самоуправления на результат иэкономию, ослабления иной мотивации планируется:

6.3.1. Поступательноераспространение практики предоставления "блоковых" субсидий

"Блоковая" субсидия – субсидияорганам местного самоуправления, предполагающая софинансирование несколькихнаправлений расходов местных бюджетов. Один из возможных вариантов"блокирования" субсидий основывается на правиле "однагосударственная программа (подпрограмма) – одна субсидия". Из указанногоправила могут быть сделаны исключения, например, для субсидий на реализациюинвестиционных проектов, а также субсидий, предоставляемых за счет средствфедерального бюджета (которые предоставляются вне "блоковых"субсидий).

Переход к "блоковым" субсидиямрасширяет возможности органов местного самоуправления по перераспределениюсредств субсидий на наиболее актуальные и значимые направления, а такжепозволяет нивелировать стимулы к полному освоению средств субсидий в концефинансового года.

6.3.2.Обеспечение оперативного возврата остатков субсидий в местные бюджеты

Для устранения возможных стимулов ксвоевременному освоению субсидий в ущерб эффективности целесообразно обеспечитьоперативный возврат остатков средств (лимитов) субсидий местным бюджетам вочередном финансовом году. Условия, при которых осуществляется подтверждение ивозврат остатков субсидий в местные бюджеты, должны быть заранее определены.

6.3.3.Формализация порядков распределения средств субсидий между муниципальнымиобразованиями

Указанная мера предполагает переход краспределению средств субсидий между муниципальными образованиями на основепрозрачных и объективных правил (порядков). Такой подход призван исключитьсубъективный фактор из процесса принятия решений об объемах субсидий,предоставляемых отдельным местным бюджетам, гарантировать справедливый и равныйподход к распределению средств субсидий.

6.3.4.Ограничение возможностей для увеличения ранее утвержденных объемов субсидий

Указанная мера (как и в пункте 6.3.3Программы) призвана гарантировать единый и равный подход ко всем муниципальнымобразованиям, ориентировать получателей субсидий на повышение внутреннейэффективности, а не на увеличение утвержденных объемов субсидий. В связи с этимв областном законодательстве целесообразно определить конечный переченьусловий, при которых такой пересмотр может быть осуществлен.

По крупным инвестиционным проектам,субсидируемым из областного бюджета, целесообразно осуществлять проведениеценового и технологического аудита.

6.4. В целях обеспеченияместных бюджетов необходимыми ресурсами для достижениярезультатов использования межбюджетных трансфертов планируется прежде всегосовершенствование методик распределения средств субсидий, предоставляемыхместным бюджетам, повышение их точности.

Вследствие недостаточной точностиметодик расчета объем выделяемых межбюджетных трансфертов потенциально можетоказаться как избыточным, так и недостаточным.

6.5. В целях устранениядля органов местного самоуправления ограничений, потенциальнопрепятствующих эффективному использованию межбюджетных трансфертов, необходимареализация следующих мер:

6.5.1.Объективизация порядков расчета объемов субсидий, предполагающих многолетнийхарактер их предоставления

Указанная мера направлена на расширениевозможностей органов местного самоуправления в части прогнозирования объемарасходов местных бюджетов за счет средств субсидий. Прежде всего это касаетсясубсидий, предоставление которых имеет многолетний характер.

6.5.2.Утверждение распределения субсидий на срок не менее трех лет или на срокреализации соответствующих проектов (мероприятий)

Для обеспечения возможности планированиярасходов за пределами одного года необходимо обеспечить определенность объемовсубсидий местным бюджетам на среднесрочную перспективу (в первую очередь"блоковых" субсидий и субсидий на реализацию инвестиционныхпроектов). Указанная мера в том числе предполагает утверждение адресной инвестиционнойпрограммы в отношении муниципальных объектов на срок не менее трех лет.

Рассматриваемая новация не должнакоснуться субсидий, распределение которых осуществляется на основе заявокорганов местного самоуправления, предполагающих финансирование, ограниченноерамками одного года.

6.5.3.Установление реальных сроков достижения органами местного самоуправлениярезультатов, предусмотренных соглашениями о предоставлении субсидий

Устанавливаемые для органов местногосамоуправления сроки достижения непосредственных результатов использованиясубсидий должны быть объективно для этого достаточными, не считая случаев,обусловленных соответствующими требованиями федерального законодательства.Указанные сроки должны учитывать определенные риски и внешние факторы, которыемогут повлиять на смещение плановых дат на более поздний срок. Целесообразнотакже избегать обязательности установления определенных плановых показателейиспользования субсидий для каждого года их использования. Так, например, вслучае позднего выделения средств субсидий указанные показатели для первогогода могут вовсе отсутствовать или применяться лишь в малой части.

Осуществлению задачи по устранениюограничений, препятствующих эффективному использованию межбюджетныхтрансфертов, будут способствовать также указанные ранее оперативноеподтверждение потребности и возврат остатков субсидий в местные бюджеты.

 

7.Формирование институциональных основ для повышения

эффективностиуправления общественными финансами

на местномуровне

 

Комплексное повышение эффективностиуправления муниципальными финансами предполагает реализацию преобразований,аналогичных запланированным для уровня Ленинградской области.

Вместе с тем на муниципальном уровнесуществует своя специфика, обусловленная различиями в полномочиях, нормативномрегулировании, особенностями проблематики конкретных муниципальных образований.

Работу по повышению эффективностиуправления муниципальными финансами целесообразно осуществлять по двум основнымнаправлениям:

7.1. Реализациякомплексного пилотного проекта по повышению эффективности управлениямуниципальными финансами

При наличии заинтересованности одного измуниципальных районов (городского округа) Ленинградской области подобныйкомплекс преобразований по широкому спектру направлений целесообразноподдержать и реализовать на местном уровне. Органы исполнительной властиЛенинградской области должны оказать методическую и организационную помощь восуществлении таких реформ.

Внедрение указанных мер на уровнемуниципальных образований не должно быть навязанным (ни административно, нифинансово) – навязываемые преобразования легко превращаются в формальность ивызывают лишь дополнительные обременения для субъектов управления.

Успешное практическое внедрение системыуправления муниципальными финансами на уровне хотя бы одного муниципальногообразования будет способствовать использованию и распространению новых практикв других муниципальных образованиях.

7.2. Устранение отдельных нормативныхограничений, препятствующих выстраиванию эффективных систем управлениямуниципальными финансами

Для повышения эффективности управлениямуниципальными финансами определенные преобразования институциональногохарактера могут и должны быть осуществлены на региональном уровне. Прежде всегонеобходимо устранить нормативные ограничения, препятствующие выстраиваниюэффективных систем управления муниципальными финансами. В связи с этимпланируется осуществление следующих основных мер:

7.2.1.Сохранение на минимальном уровне объема дотаций, предоставляемых на обеспечениесбалансированности местных бюджетов

Указанная мера направлена на снижениеиждивенческих настроений среди органов местного самоуправления, должнаспособствовать проведению более осторожной и ответственной финансовой политикина местном уровне.

7.2.2. Объективизацияраспределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальныхобразований

Необходимоформализовать расчет налогового потенциала муниципальных образований, которыйнепосредственным образом определяет итоговый размер дотации.

7.2.3.Дальнейшее повышение точности расчета бюджетной обеспеченности муниципальныхрайонов (городского округа)

Изменения в методике расчета бюджетнойобеспеченности муниципальных районов (городского округа) должны затронуть какрасчет налогового потенциала, так и учет различий в стоимости оказаниямуниципальных услуг.

7.2.4. Учет"вынесенных" расходов на обеспечение деятельности органов местныхадминистраций в нормативах расходов на содержание органов местногосамоуправления

В составе расходов на содержание органовместного самоуправления целесообразно учесть: расходы на содержаниемуниципальных казенных учреждений, обслуживающих органы местной администрациилибо выполняющих ее функции, расходы на централизованное приобретение услуг длявыполнения функций местной администрации (аутсорсинг), расходы напредоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям, фактическиоказывающим услуги по содержанию органов местного самоуправления, и т.п.

Мера направлена на пресечениеконтрпродуктивных и финансово затратных мер, обеспечивающих искусственноезанижение расходов на содержание местных администраций.

7.2.5.Проведение корректировки нормативов расходов на содержание органов местногосамоуправления, обеспечивающей конкурентоспособность местных администраций нарынке труда

Нормативы расходов на содержание органовместного самоуправления не должны приводить к чрезмерным расходам в этойобласти, однако вместе с тем они не должны ограничивать способность местныхадминистраций эффективно осуществлять свою деятельность.

7.2.6.Поступательное изменение структуры финансовой помощи местным бюджетам в пользудотаций и нормативов отчислений от налогов и сборов

Постепенно доля субсидий местнымбюджетам должна сокращаться, а доля дотаций и нормативов отчислений от налогови сборов возрастать и превысить долю субсидий, что должно расширить возможностиорганов местного самоуправления по реализации собственных проектов развития иинициатив.

 

8. Реализацияиных мер, направленных на повышение

эффективности бюджетных расходов

 

8.1. Повышениекачества финансового менеджмента главных распорядителей средств областногобюджета (в том числе на основе единой методики оценки качества финансовогоменеджмента, построения рейтинга главных распорядителей бюджетных средств)

Реализация указанной меры способствуетповышению функциональной эффективности процессов по управлению государственнымифинансами, вследствие чего содействует росту общей эффективности расходовбюджета.

Основным требованием к реализацииуказанной меры является обеспечение ее непротиворечивости по отношению кмеханизмам, обеспечивающим эффективность деятельности субъектов управления.Этот риск в рассматриваемых случаях является существенным, посколькуфункциональная эффективность далеко не всегда ведет к росту общей эффективности,а иногда вступает с ней в противоречие.

8.2. Оптимизацияструктуры и состава государственного имущества Ленинградской области

Указанная мера предполагает проведениеоценки необходимости и эффективности сохранения в собственности Ленинградскойобласти акций, долей в капитале хозяйственных обществ. Соответствующие акции идоли, избыточные с точки зрения управления социально-экономическим развитиемЛенинградской области и не приносящие при этом положительный бюджетный эффект,целесообразно приватизировать.

Реализация указанных мер позволитснизить расходы областного бюджета как на управление соответствующими акциями идолями, так и на поддержку деятельности соответствующих организаций.

8.3. Расширение практики предоставлениясубсидий и субвенций муниципальным образованиям Ленинградской области по фактувозникновения потребности в осуществлении расходов

В настоящее время указанная практикаприменяется в отношении субсидий на реализацию адресной инвестиционнойпрограммы, однако ее применение может быть распространено и на другиемежбюджетные трансферты, предполагающие осуществление органами местногосамоуправления ограниченного числа расходных операций.

В отношении прочих межбюджетныхтрансфертов, предоставляемых местным бюджетам, могут быть оптимизированыграфики перечисления субсидий и субвенций.

Указанные меры призваны высвободитьденежные средства областного бюджета как для покрытия временных кассовыхразрывов, так и для получения дохода от размещения средств на банковскихдепозитах.

8.4. Внедрениеинструментов, активизирующих использование частной инициативы и частныхресурсов для решения отдельных задач социально-экономического развитияЛенинградской области

На практике нередко встречаетсяситуация, когда жители или организации желают принять участие в решенииотдельных проблем (через волонтерство, благотворительность, частичноефинансирование и т.д.), но не имеют для этого соответствующих возможностей.Отсутствует информация о том, где может быть востребована помощь, нет доступныхканалов для формулирования собственных предложений, не хватает тех, кто мог быобъединить индивидуальные усилия и стремления отдельных лиц.

В связи с этим планируется созданиеинформационной площадки (на базе ИС УОФ "Открытый бюджет") дляобеспечения взаимодействия частных лиц и организаций, нуждающихся в решенииотдельных проблем, и населения, организаций, желающих принять участие в решенииэтих проблем. Налаженная работа такой системы позволит осуществлять решениеряда социальных и бытовых проблем Ленинградской области, муниципальныхобразований без привлечения бюджетных средств либо с привлечением таких средствна принципах частичного финансирования.

Подобная информационная площадка такжемогла бы выполнять функции "обратной связи" с органамигосударственной власти и органами местного самоуправления, ответственными заорганизацию оказания государственных услуг населению.

 

 

III. Цели,задачи и ожидаемые результаты реализации Программы

 

1. Цели и задачиПрограммы

 

В соответствии с концепцией повышенияэффективности управления общественными финансами Ленинградской области целямиПрограммы являются:

создание условий для выхода наустойчивый бездефицитный бюджет;

формирование системы и условий дляустойчивого повышения эффективности расходов бюджетов Ленинградской области.

Для достижения указанных целейпредполагается решение следующих задач:

1) в целях создания условий для выходана устойчивый бездефицитный бюджет:

принятиеоперативных мер, направленных на улучшение финансового состояния областногобюджета,

формированиемеханизмов, обеспечивающих сохранение финансовой устойчивости исбалансированности бюджета в среднесрочной перспективе;

2) в целях формирования системы иусловий для устойчивого повышения эффективности расходов бюджетов Ленинградскойобласти:

создание системыэффективного управления общественными финансами на уровне государственныхучреждений,

создание системыэффективного управления общественными финансами на уровне органовгосударственной власти,

создание системыэффективного управления средствами целевых межбюджетных трансфертов,предоставляемых из областного бюджета,

формированиеинституциональных основ для повышения эффективности управления общественнымифинансами на местном уровне,

реализация иныхмер, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов.

 

2.Ожидаемые результаты реализации Программы

 

В результате реализации Программыдефицит бюджета Ленинградской области начиная с 2018 года не должен превышать 2– 3 процентов от налоговых и неналоговых доходов областного бюджета (заисключением экстраординарных ситуаций, вызванных внешними факторами).

В отношении всех ключевых субъектовуправления средствами областного бюджета (государственные учреждения, органыгосударственной власти, органы местного самоуправления) должна бытьсформирована полноценная система условий, механизмов и институтов,обеспечивающих эффективное управление бюджетными средствами. Указанная системадолжна предполагать:

а)обеспечение выраженной мотивациисубъектов управления на результат и экономию (в том числе обеспечение четкогопредставления о результатах и эффективности деятельности, действенную системупоощрений и наказаний за результат и эффективность, отсутствие или минимизациюфакторов демотивации на результат и экономию);

б) наличие ресурсов для достижениясубъектами управления требуемого результата (материальных, финансовых,трудовых, административных; навыков и компетенций);

в) отсутствие или минимизацию нарегиональном уровне значимых ограничений, препятствующих осуществлениюэффективной деятельности субъектов управления, связанной с использованиемсредств областного бюджета.

Для органов местного самоуправлениядолжны быть созданы базовые условия для повышения эффективности расходовместных бюджетов: устранены ключевые региональные ограничения на управлениебюджетными средствами, создана практическая и методическая база длязаимствования лучших практик по управлению муниципальными финансами.

Ожидаемые результаты имеют в основномвыраженный качественный характер. Предполагается создание комплексных условий исистем, которые не могут быть описаны с помощью набора количественныхиндикаторов. В связи с этим выполнение плановых значений по отдельныминдикаторам не всегда будет означать достижение поставленных целей и наоборот.

 

 

IV. Системапрограммных мероприятий

 

Программа предусматривает выполнениекомплекса мероприятий, сгруппированных по целям, задачам и направлениям.

 

Цель 1. Созданиеусловий для выхода на устойчивый бездефицитный бюджет

 

1. Принятие оперативных мер,направленных на улучшение финансового состояния областного бюджета

Предполагается принятие мерпреимущественно разового характера, большая часть которых должна завершиться втечение 2015-2016 годов. По итогам выполнения мероприятий должна бытьдостигнута стабилизация финансового состояния областного бюджета на относительнобезопасном уровне.

1.1. Общие меры по оптимизации расходовобластного бюджета

Предполагается создание специальнойкомиссии по оптимизации расходов областного бюджета, а также установлениебюджетных правил, обеспечивающих в период стабилизации ускоренное сокращениедефицита и погашение государственного долга.

1.2. Оптимизация "налоговыхрасходов"

Указанное направление включаетвсестороннюю оценку эффективности региональных налоговых льгот, рассмотрение иобсуждение результатов оценки и принятие на их основе нормативных правовыхактов об отмене налоговых льгот, имеющих низкую эффективность.

1.3. Оптимизация расходов на исполнениесоциальных обязательств

Указанное направление включаетинвентаризацию социальных обязательств Ленинградской области, анализ эффективностипредоставляемой социальной поддержки и принятие на его основе нормативныхправовых актов, предусматривающих сокращение расходов областного бюджета наизбыточную социальную поддержку либо более эффективные способы еепредоставления.

1.4. Оптимизация расходов нафинансирование государственных учреждений

Комплекс мероприятий предполагаетпроведение анализа потребности в оказании услуг (выполнении работ)государственными учреждениями Ленинградской области, подготовку и принятиерешений об оптимизации перечня и объема услуг (работ), состава функций,оказываемых (выполняемых, исполняемых) государственными учреждениямиЛенинградской области.

1.5. Оптимизация межбюджетногорегулирования

Комплекс мероприятий предусматриваетразработку и нормативное закрепление модели межбюджетного регулирования,обеспечивающей расширение возможностей местных бюджетов по эффективномуиспользованию бюджетных средств, повышение эффективности выравнивания ивозможную экономию расходов областного бюджета на обеспечение межбюджетноговыравнивания.

1.6. Оптимизация расходов на поддержкухозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций

Комплекс мероприятий включает сплошнойанализ эффективности и необходимости всех видов поддержки хозяйствующихсубъектов и некоммерческих организаций (кроме государственных учреждений) засчет средств областного бюджета, предоставляемой на регулярной основе, ипоследующую отмену нормативных правовых актов, обуславливающих возникновениенедостаточно эффективных и (или) неприоритетных расходов областного бюджета наподдержку хозяйствующих субъектов.

1.7. Оптимизация состава и стоимостимероприятий государственных программ

Указанное направление включает оценкумероприятий государственных программ Ленинградской области на предмет ихнеобходимости для достижения программных целей, оценку необходимости идостаточности объемов расходов, предусмотренных на программные мероприятия, исокращение по итогам анализа плановых расходов областного бюджета на выполнениеотдельных мероприятий.

2. Формирование механизмов,обеспечивающих сохранение финансовой устойчивости и сбалансированности бюджетав среднесрочной перспективе

Предполагается закреплениеинституциональных механизмов сохранения финансовой устойчивости исбалансированности областного бюджета. Большая часть мероприятий должна бытьосуществлена в течение 2015-2016 годов. Практическое применение внедряемыхинструментов должно следовать за реализацией блока мер по оптимизации расходовобластного бюджета.

2.1. Переход к долгосрочному бюджетномупланированию

Указанное направление включает принятиенормативных правовых актов, обеспечивающих внедрение долгосрочного бюджетногопланирования, а также его научно-методическую поддержку на переходном этапе.

2.2. Повышение гибкости и точностибюджетного планирования

Комплекс мероприятий преимущественнопредполагает внесение изменений в нормативные правовые акты Ленинградскойобласти, обеспечивающих более высокую гибкость расходов областного бюджета,учет налоговых и эксплуатационных расходов в составе государственных программ,а также нормирование затрат на исполнение функций отдельных государственныхказенных учреждений.

2.3. Создание механизмов сдерживанияроста бюджетных расходов

Комплексмероприятий включает меры институционального характера, вводящие ограничения иинструменты сдерживания для роста расходов областного бюджета, в том числе"потолки расходов" для ответственных исполнителей (соисполнителей)государственных программ, правила распределения бюджета принимаемыхобязательств, формализованные методы планирования бюджетных ассигнований,нормирование в сфере закупок и т.п.

 

Цель 2. Формирование системы и условий дляустойчивого повышения эффективности расходов бюджетов Ленинградской области

 

3. Создание системы эффективногоуправления общественными финансами на уровне государственных учреждений

Предполагается преимущественноточечно-опосредованный характер воздействия мероприятий данного блока насистему управления государственными учреждениями.

Прежде всего планируется создание"адаптационных площадок"по внедрению мер, направленных на повышениеэффективности деятельности государственных учреждений, – ограниченного числаорганов исполнительной власти Ленинградской области (наиболее подготовленных вотношении содержания планируемых преобразований),на базе которых в 2015-2018годах будет осуществлен комплекс мероприятий, обеспечивающих созданиеэффективной системы управления государственными учреждениями.

Ряд наиболее значимых мероприятий,эффект от которых может быть достигнут и вне общего комплекса планируемых мер,будет нормативно закреплен в отношении всех органов власти и государственныхучреждений (преимущественно в 2015-2016 годах, не считая мероприятий,обусловленных планируемым изменением федерального законодательства).

Успешный опыт построения системыуправления государственными учреждениями будет последовательно обобщаться,демонстрироваться и доводиться до иных органов государственной власти. На 2018год планируется фаза поступательного распространения позитивных практикуправления государственными учреждениями.

3.1. Оптимизация сети государственныхучреждений Ленинградской области

Указанное направление предусматриваетанализ текущих функций, услуг и работ, исполняемых (оказываемых, выполняемых)государственными учреждениями, оценку возможности и целесообразности изменениятипа государственных учреждений и реализацию плана действий по изменениюструктуры сети государственных учреждений.

3.2. Совершенствование формированиягосударственных заданий, их финансового обеспечения и исполнения

Комплекс мероприятий включаетмероприятия по внедрению многоуровневых стандартов качества государственныхуслуг (работ), совершенствованию перечней государственных услуг и работ,повышению объективности и точности определения нормативных затрат на оказаниегосударственных услуг (выполнение работ), нормативное закрепление финансовойответственности государственных учреждений за выполнение государственныхзаданий и др.

3.3. Внедрение системы комплексногоаудита (оценки) результатов и эффективности деятельности государственныхучреждений

Комплекс мероприятий предусматриваетнормативное оформление инструмента аудита (оценки) результатов и эффективностидеятельности государственных учреждений, наработку необходимой методическойбазы, практическое внедрение аудита (оценки) и увязку его результатов сразмером стимулирующих выплат руководителям государственных учрежденийЛенинградской области.

3.4. Повышение эффективностипредоставления бюджетным и автономным учреждениям целевых субсидий

К указанному направлению относитсязакрепление правовых новаций, упрощающих использование остатков целевыхсубсидий (субсидий на иные цели и субсидий на осуществление капитальныхвложений) в очередном финансовом году.

3.5. Создание базовых условий дляэффективного управления финансами государственных казенных учреждений

Указанное направление предусматриваетрасширение практики формирования государственных заданий для государственныхказенных учреждений, снижение требований к детализации показателей бюджетнойсметы, внедрение объективных методов планирования бюджетных ассигнований наисполнение функций государственных казенных учреждений и другие меры.

3.6. Совершенствование системы оплатытруда работников государственных учреждений

Мероприятия указанного направлениявключают устранение сложившихся недостатков в системе оплаты труда работниковгосударственных учреждений, наработку методической базы по внедрениюэффективного контракта, а также расширение возможностей государственныхучреждений Ленинградской области по регулированию оплаты труда работников.

3.7. Накопление и распространение лучшейпрактики организации эффективной деятельности государственных учреждений

Указанное направление включаеторганизационные действия по обобщению и распространению опыта, полученного врамках работы "адаптационных площадок", а также оформление ивнедрение инструментов формирования баз лучшей практики деятельностигосударственных учреждений, проведение иных мероприятий, способствующихраспространению лучшего опыта государственных учреждений Ленинградской области.

3.8. Расширение участия частного секторав оказании государственных услуг

Комплекс мероприятий предполагаетвнедрение нормативных новаций по обеспечению доступа частных поставщиков коказанию государственных услуг (выполнению работ), значительная часть которыхбудет основываться на аналогичных инициативах, предпринимаемых на федеральномуровне. Помимо этого предусматриваются формирование перечня услуг и работ, вотношении которых расширение участия частного сектора является эффективным ицелесообразным, практические шаги по переходу к конкурсному распределениюисполнения работ и услуг между государственными учреждениями инегосударственными организациями.

4. Создание системы эффективногоуправления общественными финансами на уровне органов государственной власти

Блок мероприятий преимущественновключает инициативы нормотворческого характера, направленные на созданиеусловий для эффективного использования бюджетных ассигнований на уровне органовисполнительной власти Ленинградской области – главных распорядителей и получателейбюджетных средств. Ключевые институциональные преобразования должны произойти втечение 2015-2017 годов. В 2018 году, в свою очередь, планируется:

внедрение второстепенных иподдерживающих мер, направленных на повышение эффективности управления общественнымифинансами;

реализация инициатив, ориентированных наизменение федерального законодательства и, как следствие, отсроченных вовремени;

поддержка практической работы механизмови инструментов, внедрение которых было осуществлено на первом этапе.

4.1. Повышение объективности и точностибюджетного планирования

Указанное направление включаетнормотворческие преобразования, направленные на повышение точности иобъективности планирования бюджетных ассигнований: организация планированиярасходов в увязке с показателями непосредственных результатов, минимизацияприменения метода индексации, планирование расходов на оказание государственныхуслуг методом "сверху", планирование расходов с учетом утвержденных вбюджете показателей планового периода и другие меры.

4.2. Совершенствование государственныхпрограмм

Мероприятия указанного направлениявключают переход к более полному отражению в государственных программахпоказателей непосредственного результата, расширение полномочий ответственныхисполнителей и соисполнителей государственных программ, совершенствование идоработку требований к составлению государственных программ и внесению в нихизменений.

4.3. Создание системы комплексной оценкирезультатов и эффективности использования бюджетных ассигнований

Комплекс мероприятий предусматриваетнормативное оформление и практическое внедрение инструмента аудита (оценки)результатов и эффективности деятельности органов исполнительной властиЛенинградской области (результатов и эффективности использования бюджетных ассигнований),а также создание инструментов финансового давления на неэффективные расходыобластного бюджета.

4.4. Повышение эффективности исполненияобластного бюджета

Указанное направление предусматриваетпереход к утверждению областного бюджета без выделения подгрупп и элементоввидов расходов, упрощение порядка ведения сводной бюджетной росписи, расширениевозможностей по оптимизации расходов на обеспечение деятельности органовисполнительной власти, ослабление стимулов к освоению бюджетных средств в ущербэффективности и другие мероприятия.

4.5. Совершенствование системы оплатытруда в органах государственной власти

Комплекс мероприятий включаетобеспечение более тесной связи между оплатой труда руководителей органовисполнительной власти и эффективностью использования бюджетных ассигнований,поступательное повышение уровня оплаты труда руководителей органов власти игосударственных служащих категории "руководители", повышениеэффективности применяемых инструментов материальной мотивации государственныхслужащих.

4.6. Совершенствование системыгосударственного управления

Указанное направление включаетоптимизацию внутренней функциональной деятельности органов исполнительнойвласти, дальнейшее проведение мероприятий по ознакомлению руководящего корпусаорганов исполнительной власти с современными методами управления, сокращениеизбыточных согласительных процедур в бюджетном процессе и другие меры.

4.7. Развитие государственно-частногопартнерства

Мероприятия указанного направленияпрежде всего включают совершенствование областного законодательства о ГЧП (всоответствии с федеральными новациями), определение сфер приоритетногоразвертывания ГЧП и соответствующих им схем реализации ГЧП, а также активизациюпрактического распространения проектов ГЧП в регионе.

4.8. Развитие внутреннего финансовогоконтроля

Указанное направление предусматриваетпереход к организации риск-ориентированного планирования контрольнойдеятельности, упорядочение финансового контроля внутри органов исполнительнойвласти, организацию системы мониторинга и анализа качества контрольнойдеятельности.

5. Создание системы эффективногоуправления средствами целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых изобластного бюджета

Мероприятия данного блока предполагаютпроведение институциональных преобразований, формирующих условия для болееэффективного использования средств межбюджетных трансфертов.

Реализация новаций должна бытьосуществлена в течение 2015-2017 годов.

5.1. Повышение эффективности исполнениягосударственных полномочий, исполнение которых передано органам местногосамоуправления

Указанное направление включаетмероприятия по оптимизации перечня государственных полномочий, передаваемых дляисполнения органам местного самоуправления, создание в случае необходимостисоответствующей сети государственных учреждений (передачу муниципальныхучреждений в государственную собственность).

5.2. Повышение эффективностипредоставления субсидий местным бюджетам

Указанное направление предполагаетпрежде всего утверждение общих правил и принципов предоставления ираспределения субсидий местным бюджетам, направленных на повышениезаинтересованности органов местного самоуправления в результате использованиясубсидий и расширяющих возможности по эффективному использованию средствсубсидий, в том числе: переход к предоставлению "блоковых" субсидий,установление мер финансового воздействия за эффективность использованиясубсидий, оперативный возврат неиспользованных остатков субсидий и другие.

6. Формирование институциональных основдля повышения эффективности управления общественными финансами на местномуровне

Блок мероприятий состоит их двухнаправлений:

поддержка практической реализациикомплексного пилотного проекта по повышению эффективности управлениямуниципальными финансами, реализация которого должна быть осуществлена в2017-2018 годах;

институциональные преобразования,расширяющие возможности органов местного самоуправления по эффективномууправлению финансами, большая часть которых должна быть осуществлена в2015-2016 годах.

6.1. Реализация комплексного пилотногопроекта по повышению эффективности управления муниципальными финансами

Указанное направление предполагаетпрактическое сопровождение реализации комплексного пилотного проекта поповышению эффективности управления общественными финансами на муниципальномуровне. Успешная реализация проекта должна способствовать реализациианалогичных преобразований в других муниципальных образованиях Ленинградскойобласти.

6.2. Устранение нормативных ограничений,препятствующих выстраиванию эффективных систем управления муниципальнымифинансами

Комплекс мероприятий включает повышениеобъективности и точности расчета бюджетной обеспеченности муниципальныхобразований, применяемой для распределения дотаций на выравнивание бюджетнойобеспеченности, усиление роли нецелевых межбюджетных трансфертов, а также рядтехнических изменений в областном законодательстве, расширяющих возможностиорганов местного самоуправления по эффективному управлению муниципальнымифинансами.

7. Реализация иных мер, направленных наповышение эффективности бюджетных расходов

Блок мероприятий включает мероприятия,направленные на повышение эффективности бюджетных расходов иными методами,помимо создания условий для повышения эффективности внутренней деятельностисубъектов управления, финансируемой за счет бюджетных средств.

Указанное направление предусматриваетвнедрение оценки качества финансового менеджмента главных распорядителейбюджетных средств, оптимизацию структуры и состава государственного имущества,расширение практики предоставления межбюджетных трансфертов по фактувозникновения потребности, а также внедрение инструментов, активизирующихиспользование частной инициативы и частных ресурсов для решения отдельных задачсоциально-экономического развития Ленинградской области.