Протест от 26.01.2011 г № 07-51-2011
На областной закон Ленинградской области от 12.07.1999 N 41-оз
12.07.1999 Законодательным собранием Ленинградской области принят областной закон N 41-оз "О почвенном плодородии земель сельскохозяйственного назначения Ленинградской области" (далее - Областной закон).
Указанный закон опубликован в официальном периодическом печатном издании Ленинградской области - бюллетене "Вестник Правительства Ленинградской области" от 29.09.1999 N 9.
Вместе с тем отдельные положения областного закона "О почвенном плодородии земель сельскохозяйственного назначения Ленинградской области" не соответствуют федеральному законодательству и подлежат отмене по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 16.07.1998 N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ) правовое регулирование деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В нарушение указанного Федерального закона статьей 2 Областного закона установлено, что "законодательство в сфере почвенного плодородия состоит из Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", настоящего областного закона и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов".
Таким образом, в данном Областном законе не имеется ссылки на земельное законодательство Российской Федерации, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
В наименовании областного закона, а также в преамбуле областного закона и в положениях статей 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 и 17 используется термин "почвенное плодородие", однако понятие этого термина в статье 1 областного закона не раскрыто. В соответствии с четвертым абзацем статьи 1 под плодородием земель сельскохозяйственного назначения понимается способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений, при этом ссылки на то, что эти термины используются в одном значении, указанная норма не содержит. Следует отметить также, что в Федеральном законе от 16.07.1998 N 101 используется термин "плодородие земель сельскохозяйственного назначения".
Согласно части 1 статьи 1 Областного закона, содержащей основные понятия, используемые в областном законе, под землями сельскохозяйственного назначения понимаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства или предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
Вместе с тем понятие земель сельскохозяйственного назначения содержится в статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно части 2 которой в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые в том числе лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений и водными объектами.
Таким образом, используемые в Областном законе такие понятия, как древесно-кустарниковая растительность и замкнутые водоемы, противоречат приведенным выше положениям Земельного кодекса Российской Федерации.
Кроме того, приведенные в указанной норме понятия, такие как фитосанитарные мероприятия, агромелиоративные и гидромелиоративные мероприятия, нерациональное использование земель, факторы почвенного плодородия, нормирование уровня производственного потенциала, в дальнейшем в тексте областного закона не используются. В то же время применяются понятия, содержание которых в статье об основных понятиях не приводится (фитосанитарное состояние, использование).
Кроме того, ч. 1 ст. 67, ч. 1 ст. 79 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 1 Федерального закона N 101-ФЗ установлены понятия сельскохозяйственных угодий, к которым отнесены пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими) в составе земель сельскохозяйственного назначения, имеющие приоритет в использовании и подлежащие особой охране; понятие мониторинга почвенного плодородия как системы наблюдений за состоянием земель, а также понятие агротехнических мероприятий как совокупности научно обоснованных приемов обработки почв в целях воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Вместе с тем абзацами 3, 13, 18 статьи 1 Областного закона установлены собственные понятия сельскохозяйственных угодий, агротехнических мероприятий, а также мониторинга почвенного плодородия. Более того, к сельскохозяйственным угодьям отнесены личные подсобные хозяйства, а также земли коллективных садоводств, огородов и приусадебных хозяйств.
Статьей 4 Областного закона установлено, что государственное управление и контроль в сфере обеспечения почвенного плодородия осуществляются на всех землях сельскохозяйственного назначения независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, фактического состояния и использования.
Вместе с тем содержание государственного регулирования деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения определено главой IV Федерального закона N 101-ФЗ.
При этом полномочий по государственному управлению и контролю на всех землях сельскохозяйственного назначения независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности указанным Федеральным законом не предусмотрено.
Статьей 15 Федерального закона N 101-ФЗ установлено, что государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения включает в себя сбор и обобщение результатов почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения.
При этом согласно абзацу 3 указанной статьи порядок государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Правила государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения утверждены постановлением Правительства РФ от 01.03.2001 N 154 "Об утверждении Правил государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения".
Вместе с тем статьей 11 Областного закона устанавливается собственное содержание и порядок учета состояния почвенного плодородия и оценки его изменения.
Частью 4 ст. 67 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что порядок осуществления государственного мониторинга земель устанавливается Правительством Российской Федерации.
Указанный порядок утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2002 N 846 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель".
Вместе с тем ст. 12 Областного закона устанавливается собственный порядок и содержание осуществления государственного мониторинга земель, а также само понятие мониторинга.
Таким образом, Областным законом регламентируются вопросы, регулирование которых в настоящее время отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти.
Кроме этого, в соответствии с абзацами третьим и четвертым статьи 6 Областного закона к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесены организация исполнения федеральных законов, областных законов и иных нормативных правовых актов Ленинградской области в сфере обеспечения почвенного плодородия земель сельскохозяйственных угодий и осуществление контроля состояния почвенного плодородия и фитосанитарного состояния земель сельскохозяйственных угодий, в том числе мелиорированных, и мелиоративных систем, обеспечивающих их водно-воздушный режим.
Согласно части 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.
Таким образом, понятие "земли сельскохозяйственного назначения" по своему содержанию шире понятия "сельскохозяйственные угодья", а полномочия Правительства Ленинградской области, установленные областным законом в этой части, необоснованно сужаются.
Включение в статью 6 Областного закона (абзац девятый) положения о том, что осуществление мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения является расходным обязательством Ленинградской области со ссылкой на то, что отдельные мероприятия в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения могут финансироваться из федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ, не только нарушает структуру указанной нормы, поскольку напрямую относится к основам финансирования мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, содержащимися в статье 15 настоящего областного закона, которая также не приведена в соответствие с федеральным законодательством, но и вступает в противоречие с ней.
Так, согласно второму абзацу статьи 15 областного закона финансирование мероприятий по восполнению, повышению почвенного плодородия и улучшению фитосанитарного состояния земель сельскохозяйственного назначения осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Статьей 103 Федерального закона Российской Федерации от 28.04.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный закон от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ дополнен статьей 3.1, в соответствии с которой осуществление мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения является расходным полномочием субъектов Российской Федерации. Однако изменения в этой части в статью 15 областного закона не внесены.
Вместе с тем по смыслу статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъект Российской Федерации не вправе устанавливать расходные обязательства Российской Федерации.
Статьей 17 Областного закона установлено, что споры, возникающие между гражданами (физическими лицами) и/или юридическими лицами в сфере использования и защиты почвенного плодородия земель сельскохозяйственного назначения, разрешаются в порядке, установленном действующим законодательством. Используемая терминология не соответствует Федеральному закону от 16.07.1998 N 101-ФЗ, требования которого распространяются на правоотношения в сфере регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, указанные положения Областного закона Ленинградской области от 12.07.1999 N 41-оз "О почвенном плодородии земель сельскохозяйственного назначения Ленинградской области" не соответствуют федеральному законодательству.
Кроме того, Областной закон содержит коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного, в том числе неопределенность условий или оснований принятия решения, а также юридико-лингвистическую неопределенность отдельных положений, предусмотренных пп. а, в п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96.
Так, абзацем 5 статьи 9 Областного закона установлен запрет на применение собственниками, владельцами, пользователями (в том числе арендаторами) земель экологически опасных удобрений. Вместе с тем Областной закон не содержит указания на виды удобрений, которые отнесены к экологически опасным. Федеральное законодательство также не содержит указания на какой-либо перечень экологически опасных удобрений.
Кроме того, абзацем 11 статьи 9 Областного закона на собственников, владельцев, пользователей (в том числе арендаторов) земель сельскохозяйственного назначения возложена обязанность в случае выявления на территории земель сельскохозяйственного назначения биологических объектов, нарушающих фитосанитарное благополучие или ухудшающих фитосанитарное состояние, принимать меры по ликвидации этих объектов.
При этом в указанном абзаце Областного закона отсутствует какая-либо четкая регламентация относительно понятия "биологический объект", вида биологических объектов, подлежащих ликвидации, а также не установлены понятия "фитосанитарное благополучие" и "фитосанитарное состояние".
На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предлагаю:
1.Рассмотреть протест на ближайшем заседании Законодательного Собрания Ленинградской области с участием прокурора.
2.Привести в соответствие с требованиями федерального законодательства областной закон Ленинградской области от 12.07.1999 N 41-оз "О почвенном плодородии земель сельскохозяйственного назначения Ленинградской области".
3.О результатах рассмотрения протеста сообщить в прокуратуру Ленинградской области в письменной форме.
Прокурор Ленинградской области
государственный советник
юстиции 3 класса
С.И.Литвиненко