Протест от 24.02.2011 г № 07-51-11/5
На абз. 1 — 3 ч. 5 ст. 6, абз. 6 ч. 8 ст. 6, ч. 10 ст. 6, абз. 7 ч. 3 ст. 11, абз. 2 ч. 5 ст. 11, приложения 11, 12, 13, 14, 30, 59, 63, 110, 105 в части определения поправочного коэффициента Кп, пп. «в» п. 5.6 приложения 119 в части изъятия в бесспорном порядке пени Закона Ленинградской области «Об областном бюджете Ленинградской области на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» от 23.12.2010 N 84-оз
Законодательным собранием Ленинградской области 17.12.2010 принят Закон Ленинградской области "Об областном бюджете Ленинградской области на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" N 84-оз, который опубликован 27.12.2010 в журнале "Вестник Правительства Ленинградской области", N 102.
Отдельные положения указанного закона области не соответствуют требованиям федерального законодательства.
1.Так, в составе бюджета области в соответствии с ч. 5 ст. 6 указанного закона области сформирован резервный фонд Ленинградской области в сумме 600000 тыс. рублей на 2011 год, 1200000 тыс. рублей на 2012 год, 3000000 тыс. рублей на 2013 год.
В соответствии с приложением 11 "Распределение бюджетных ассигнований по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета на 2011 год" к указанному закону области в разделе общегосударственных вопросов учтены бюджетные ассигнования на 2011 год на формирование резервного фонда Ленинградской области в размере 600000 тыс. рублей.
В приложении 12 "Распределение бюджетных ассигнований по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета на 2012 и 2013 годы" к указанному закону области в разделе общегосударственных вопросов учтены бюджетные ассигнования на 2012 и 2013 годы на формирование резервного фонда Ленинградской области в размере 1200000 тыс. рублей, 3000000 тыс. рублей соответственно.
Приложением 13 "Ведомственная структура расходов бюджета Ленинградской области на 2011 год" к указанному закону области комитет финансов Ленинградской области на 2011 год определен главным распорядителем резервного фонда Ленинградской области в размере бюджетных ассигнований 600000 тыс. рублей.
Приложением 14 "Ведомственная структура расходов бюджета Ленинградской области на 2012 и 2013 годы" к указанному закону области комитет финансов Ленинградской области на 2012 и 2013 годы определен главным распорядителем резервного фонда Ленинградской области в размере бюджетных ассигнований 1200000 тыс. рублей, 3000000 тыс. рублей соответственно.
Согласно ст. 81.1 БК РФ законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено создание резервного фонда субъекта Российской Федерации.
В случае создания резервного фонда субъекта Российской Федерации порядок формирования и использования средств указанного фонда устанавливается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации).
В соответствии со ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами.
В силу ст. 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и(или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации.
Законодательным собранием Ленинградской области до настоящего времени не принят закон области о порядке его формирования и расходования, в связи с чем не представляется возможным дать оценку обоснованности размера бюджетных ассигнований, предусмотренных на его создание.
Таким образом, формирование в составе бюджета области резервного фонда Ленинградской области, определение бюджетных ассигнований на его исполнение противоречат федеральному законодательству.
2.Согласно ч. 8 ст. 6 закона области "Об областном бюджете Ленинградской области на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" распределение бюджетных ассигнований на проведение непредвиденных аварийно-восстановительных работ и других неотложных мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого функционирования объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы Ленинградской области, осуществляет Правительство Ленинградской области.
В соответствии с приложением 11 "Распределение бюджетных ассигнований по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета на 2011 год" к указанному закону области в разделе "Жилищно-коммунальное хозяйство" в форме иных межбюджетных трансфертов на 2011 год по подразделу 0502 учтены бюджетные ассигнования на предоставление средств бюджетам муниципальных образований на проведение непредвиденных аварийно-восстановительных работ и других неотложных мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого функционирования объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, в размере 23870 тыс. рублей.
В приложении 12 "Распределение бюджетных ассигнований по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета на 2012 и 2013 годы" к указанному закону области в разделе "Жилищно-коммунальное хозяйство" учтены бюджетные ассигнования на 2012 и 2013 годы по указанному направлению расходов в ежегодном размере по 77580 тыс. рублей.
Приложением 13 "Ведомственная структура расходов бюджета Ленинградской области на 2011 год" к указанному закону области комитет по энергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству Ленинградской области на 2011 год определен главным распорядителем указанных средств в размере бюджетных ассигнований 23870 тыс. рублей.
Приложением 14 "Ведомственная структура расходов бюджета Ленинградской области на 2012 и 2013 годы" к указанному закону области комитет по энергетическому комплексу и жилищно-коммунальному хозяйству Ленинградской области на 2012 и 2013 годы определен главным распорядителем указанных средств бюджета области с ежегодным объемом бюджетных ассигнований в сумме по 77580 тыс. рублей.
В соответствии со ст. 7 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся в том числе определение основ составления бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основ осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Согласно ст. 21 БК РФ едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделом и подразделами классификации расходов бюджетов являются жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, благоустройство, прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства, другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства.
В соответствии со ст. 18 БК РФ определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации Российской Федерации, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации Российской Федерации, которые в соответствии с настоящим Кодексом являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществляются Министерством финансов Российской Федерации.
В силу приказа Минфина России от 28.12.2010 N 190н по подразделу 0502 "Коммунальное хозяйство" подлежат отражению расходы, связанные с вопросами коммунального развития, предоставлением субсидий организациям, оказывающим коммунальные услуги населению, расходы по организации и функционированию предприятий утилизации и переработки бытовых отходов, а также расходы на другие мероприятия в области коммунального хозяйства.
Вместе с тем в соответствии со ст. 81 БК РФ в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций.
Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, учет бюджетных ассигнований на предоставление средств бюджетам муниципальных образований на проведение непредвиденных аварийно-восстановительных работ и других неотложных мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого функционирования объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, в составе подраздела 0502 противоречит требованиям федерального законодательства.
3.В соответствии с ч. 10 ст. 6 указанного закона области к приоритетным расходам областного бюджета относятся расходы, осуществляемые во исполнение публичных нормативных обязательств, расходы, направленные на реализацию приоритетных направлений государственной политики в сфере здравоохранения, образования, сельского хозяйства и социальной сфере, в том числе обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений, являющихся получателями бюджетных средств, казенных учреждений Ленинградской области по оказанию государственных услуг, расходы, направленные на обслуживание государственного долга, предоставление межбюджетных трансфертов в форме дотаций и субвенций.
Согласно ст. 7 БК РФ к бюджетным полномочиям Российской Федерации относится определение основ исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии со ст. 215.1 БК РФ организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.
Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов.
Таким образом, Законодательное собрание Ленинградской области не имеет полномочий по правовому регулированию порядка исполнения бюджета области, в том числе определению приоритетных направлений расходов.
4.Положениями ч. 5 ст. 11 закона области "Об областном бюджете Ленинградской области на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" утверждено распределение субсидий бюджетам муниципальных образований Ленинградской области на 2011 год на питание обучающихся в общеобразовательных учреждениях, расположенных на территории Ленинградской области, с распределением согласно приложению 63 к указанному закону области. Установлено, что распределение и расходование указанных средств осуществляются в соответствии с Порядком, утвержденным согласно приложению 110 к указанному закону области.
В соответствии с приложением 13 "Ведомственная структура расходов бюджета Ленинградской области на 2011 год" к указанному закону области главным распорядителем указанных средств определен комитет общего и профессионального образования Ленинградской области с объемом бюджетных ассигнований в размере 279371 тыс. рублей.
В соответствии с п. 24 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов социальной поддержки малоимущих граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 139 БК РФ под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органами местного самоуправления по вопросам местного значения.
Учитывая, что установленная оспариваемым законом мера социальной поддержки не относится к вопросам местного значения, определенным ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также другими федеральными законами, то ее реализация не может софинансироваться путем субсидирования местных бюджетов.
Согласно ст. 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
Таким образом, выделение средств бюджета области муниципальным образованиям на питание обучающихся в общеобразовательных учреждениях, расположенных на территории Ленинградской области, в форме субсидий противоречит требованиям федерального законодательства. Указанный вывод подтвержден судебной практикой (определение Верховного Суда РФ от 10.09.2008 N 72-Г08-7).
5.В соответствии с ч. 3 ст. 11 закона области "Об областном бюджете Ленинградской области на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" указанным законом области утверждено распределение субвенций на реализацию основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений Ленинградской области, расходов на учебники, учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды с распределением согласно приложению 30 в соответствии с Порядком, утвержденным согласно приложению 84 к указанному закону области.
В соответствии с приложением 13 "Ведомственная структура расходов бюджета Ленинградской области на 2011 год" к указанному закону области главным распорядителем указанных средств определен комитет общего и профессионального образования Ленинградской области с объемом бюджетных ассигнований в размере 4303930,5 тыс. рублей.
Указанными нормами предусмотрено выделение из областного фонда компенсаций субвенции муниципальным образованиям на исполнение полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса.
В соответствии со ст. 140 БК РФ региональный фонд компенсаций имеет целевую направленность и образуется в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Законодательным собранием Ленинградской области не принят закон области о передаче органам местного самоуправления полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса.
Таким образом, выделение из бюджета области субвенции на финансирование расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений Ленинградской области, расходов на учебники, учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды при отсутствии закона области о наделении органов местного самоуправления указанными полномочиями противоречит требованиям бюджетного законодательства.
Обоснованность данного вывода подтверждена судебной практикой (определение Верховного Суда РФ от 20.08.2008 N 50-Г08-6).
6.Частью 3 ст. 11 рассматриваемого закона области утверждены субвенции на осуществление отдельного государственного полномочия Ленинградской области по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, после пребывания в образовательном учреждении или в учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, с распределением согласно приложению 55 в соответствии с Порядком, утвержденным согласно приложению 105 к указанному закону области.
В соответствии с приложением 105 к указанному закону области в формуле расчета размера субвенции муниципальным образованиям на указанные цели предусмотрен поправочный коэффициент (Кп), который представляет собой отношение размера бюджета области на реализацию указанного полномочия в текущем финансовом году к суммарной фактической потребности на реализацию льготы по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, после пребывания в образовательном учреждении или в учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, жилой площадью, исходя из общей численности нуждающихся в обеспечении жильем детей данной категории, средней цены на рынке жилья и норм предоставления жилья.
Введение поправочного коэффициента допускает неполное финансовое обеспечение субъектом Российской Федерации передаваемого им государственного полномочия органам местного самоуправления, что противоречит п. 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", п. 5 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 85 БК РФ.
Обоснованность данного вывода подтверждена судебной практикой (определение Верховного Суда РФ от 15.09.2010 N 72-Г10-11).
7.Положениями ч. 3 ст. 11 указанного закона области утверждено распределение субвенций бюджетам муниципальных образований на 2011 год на выплату компенсации части платы за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, с распределением согласно приложению 59 в соответствии с Порядком, утвержденным согласно приложению 109 к указанному закону области.
В соответствии со ст. 140 БК РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
Согласно ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.
Законодательным собранием Ленинградской области не принят закон области о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по выплате компенсации части платы за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в связи с чем ч. 3 ст. 11 указанного закона области в части утверждения распределения субвенций бюджетам муниципальных образований на 2011 год на выплату компенсации части платы за содержание ребенка в образовательных организациях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, согласно приложению 59 противоречит требованиям федерального законодательства.
8.В соответствии с ч. 4 ст. 12 указанного закона области предоставление, использование и возврат муниципальными образованиями Ленинградской области бюджетных кредитов, полученных из областного бюджета, осуществляются в соответствии с Порядком согласно приложению 119 к указанному закону области (далее - Порядок).
В силу пп. "в" п. 5.6 указанного Порядка в случае невозврата либо несвоевременного возврата бюджетного кредита и уплаты процентов за пользование им, а также осуществления расходов местного бюджета с нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации финансовый орган имеет право изъять в бесспорном порядке не погашенный в установленные сроки кредит, включая проценты, пени.
Согласно ст. 7 БК РФ установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации является бюджетным полномочием Российской Федерации.
В соответствии со ст. 284.1 БК РФ руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) в порядке, установленном настоящим Кодексом, имеют право взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки.
В соответствии со ст. 290 БК РФ невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока, установленного для их возврата, влечет изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, полученных на возвратной основе, процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе.
Таким образом, изъятие в бесспорном порядке пени за непогашенный в установленный срок кредит, противоречит требованиям федерального законодательства.
9.Приложением 13 "Ведомственная структура расходов областного бюджета Ленинградской области на 2011 год" по подразделу 0113 определены бюджетные ассигнования в размере 2000 тыс. рублей на оказание финансовой и материальной помощи физическим лицам, премирование по распоряжению Губернатора Ленинградской области в связи с юбилеем и вне системы оплаты труда. Главным распорядителем указанных средств определено Управление делами Правительства Ленинградской области.
Согласно Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным приказом Минфина России от 28.12.2010 N 190н, по подразделу 0113 "Другие общегосударственные вопросы" подлежат отражению расходы на выполнение функций по общегосударственным вопросам, не отнесенным к другим подразделам данного раздела, в том числе на управление государственной (муниципальной) собственностью.
Также по данному подразделу отражаются расходы на обеспечение выполнения функций аппаратами государственных внебюджетных фондов.
Таким образом, учет бюджетных ассигнований на оказание финансовой и материальной помощи физическим лицам, премирование по распоряжению Губернатора Ленинградской области в связи с юбилеем и вне системы оплаты труда по подразделу 0113 противоречит требованиям федерального законодательства.
На основании изложенного, в соответствии со ст. 23 ФЗ "О Прокуратуре Российской Федерации" требую:
Рассмотреть настоящий протест на ближайшем заседании Законодательного собрания Ленинградской области. О дне заседания сообщить прокурору области.
Привести в соответствие с требованиями федерального законодательства абз. 1 - 3 ч. 5 ст. 6, абз. 6 ч. 8 ст. 6, ч. 10 ст. 6, абз. 7 ч. 3 ст. 11, абз. 2 ч. 5 ст. 11, приложения 11, 12, 13, 14, 30, 59, 63, 110, 105 в части определения поправочного коэффициента Кп, пп. "в" п. 5.6 приложения 119 в части изъятия в бесспорном порядке пени Закона Ленинградской области "Об областном бюджете Ленинградской области на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" от 23.12.2010 N 84-оз.
Прокурор Ленинградской области
государственный советник
юстиции 3 класса
С.И.Литвиненко