Решение Ленинградского УФАС России от 13.06.2012 г № Б/Н
Дата оглашения резолютивной части решения 30 мая 2012 г.
Дата изготовления решения в полном объеме 13 июня 2012 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия),
рассмотрев дело № 495-04-4361-А/11 по признакам нарушения Администрацией МО Бокситогорское городское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области (187650, Ленинградская обл., г. Бокситогорск, Социалистическая, д.9) и Индивидуальным предпринимателем Егоровым Сергеем Валерьевичем (181367, г. Тихвин, ул. Юных разведчиков, д. 1, ИНН: 471500031685) антимонопольного законодательства,
Установила:
1.Основанием для возбуждения дела послужило поступившее в Управление Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (далее – Ленинградское УФАС России, Управление) из Бокситогорской городской прокуратуры заявление Индивидуального предпринимателя Спирковой И.Б. на действия Администрации МО Бокситогорское городское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области (далее – Администрация) по наделению хозяйствующего субъекта функциями и полномочиями органа местного самоуправления в сфере похоронного дела на территории городского поселения и действия Индивидуального предпринимателя Егорова С. В. по распоряжению кладбищем, которые препятствуют свободной хозяйственной деятельность ИП Спирковой и иных хозяйствующих субъектов на его территории. Согласно заявлению, действующее на территории городского поселения кладбище, передано в ведение ИП Егорову на основании концессионного соглашения, в связи с чем, Предприниматель осуществляет контрольно-распорядительные функции в отношении иных хозяйствующих субъектов на территории кладбища, что содержит признаки нарушения ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), запрещающей наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.
2.В ходе рассмотрения дела лицами, участвующими в деле, представлены следующие пояснения.
Заявитель пояснил, что в настоящее время на территории городского поселения действует одно кладбище (Ленинградская обл., г. Бокситогорск, район бывшего аэродрома). Ранее, функционировали ещё 2 кладбища («Веселец» и «Тополь»), которые, после ввода в эксплуатацию нового кладбища, были закрыты. Ведение, обслуживание и содержание действующего кладбища осуществляет ИП Егоров. При осуществлении деятельности хозяйствующих субъектов по захоронению на территории данного кладбища, ИП Егоров требует произвести оплату за право предоставления ритуальных услуг на этом кладбище. Как указал Заявитель, из многочисленных обращений граждан, желающих осуществить захоронение своих умерших близких на территории кладбища, следует, что данное требование имеет место и для граждан, уже заключивших или желающих заключить договор на оказание данной услуги с иной, помимо ИП Егоров, организацией. Указанное требование ИП Егоров обосновывает наличием концессионного соглашения между ним и Администрацией, в соответствии с которым Предприниматель осуществляет контроль деятельности на территории кладбища иных хозяйствующих субъектов в т.ч. согласовывая их доступ на его территорию и оказание там ритуальных услуг.
По мнению Заявителя, передача указанных полномочий ИП Егорову обеспечивает ему как хозяйствующему субъекту более выгодные условия для коммерческой деятельности в сфере похоронного дела по отношению к конкурентам, что, по мнению Заявителя, уже привело к злоупотреблению со стороны Предпринимателя – ограничению возможностей иных хозяйствующих субъектов оказывать ритуальные услуги на территории этого кладбища.
Администрация пояснила, что в 2009 году между ней и ИП Егоровым по результатам конкурса было заключено концессионное соглашение, предметом которого являлось строительство и введение в эксплуатацию первой очереди Бокситогорского городского кладбища с последующим предоставлением концессионеру (ИП Егорову) права эксплуатации (владения и пользования) объекта соглашения - кладбища, для осуществления деятельности по похоронному обслуживанию населения сроком на 10 лет. Данное соглашение было заключено по результатам конкурса на заключение концессионного соглашения по строительству первой очереди объектов нового городского кладбища.
Поскольку концессионером были выполнены свои обязательства по соглашению – построена первая очередь нового кладбища, в 2010 году ведение кладбищем было передано ИП Егорову в соответствии с условиями соглашения. Таким образом, по настоящее время у Администрации отсутствуют основания для осуществления контрольно-распорядительных функций на территории концессионного объекта.
Об организации похоронного дела на территории городского поселения, Администрация пояснила, что с 2011 по результатам открытого конкурса специализированной службой по вопросам похоронного дела. предоставляющей гарантированный перечень услуг по погребению на территории городского поселения так же является ИП Егоров.
Согласно позиции ИП Егорова, участвовавшего в деле в качестве заинтересованного лица, установление требования для хозяйствующих субъектов и приобретателей услуг заключить с ним договор о предоставлении ритуальных услуг, обусловлено целью возмещения средств, инвестированных им в строительство первой очереди Бокситогорского городского кладбища. Поскольку объекты строительства, расположенные на земельном участке кладбища функционально и технически взаимосвязаны между собой, концессионным объектом следует считать всё кладбище, включая земельный участок, что, по мнению, заинтересованного лица, дает ему право пользования и распоряжения земельным участком кладбища и кладбищем в целом в пределах его функционального назначения.
В связи с обнаружением в рассматриваемых Комиссией действиях Администрации, являющейся ответчиком по делу и ИП Егоровым, привлеченным к участию в деле в качестве заинтересованного лица, признаков нарушения ст. 16 Закона о защите конкуренции, Определением от 14.05.2012 Комиссия определила привлечь к участию в рассмотрении дела ИП Егорова в качестве ответчика.
3.Выслушав доводы сторон, оценив обстоятельства дела, а так же исследовав доказательства, представленные сторонами по делу, Комиссия установила следующее:
Постановлением Администрации от 23.09.2009 № 277 было предписано проведение конкурса на заключение концессионного соглашения по строительству первой очереди объектов нового кладбища с последующей его эксплуатацией на период до 10 лет.
02.11.2009 между Администрацией и ИП Егоровым заключено концессионное соглашение № 2 (далее - соглашение). Согласно предмету соглашения (п. 1), концессионер (ИП Егоров) обязуется за свой счет построить и ввести в эксплуатацию первую очередь Бокситогорского городского кладбища, право собственности на которое будет принадлежать концеденту (Администрации) и осуществлять деятельность по похоронному обслуживанию населения с использованием объекта Согласшения, а концедент обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом соглашения для осуществления указанной деятельности.
Согласно Приложению № 1 к соглашению, в перечень объектов концессионного соглашения по строительству и эксплуатации нового Бокситогорского городского кладбища входят:
- ремонт автодороги «Бокситогорск-Кондратово-Запрудный»;
- устройство проезда с грунтовой автодороги «Бокситогорск-Кондратово-Запрудный» на существующую монолитную полосу, ведущую к месту будущего кладбища;
- устройство дренажа по периметру участка кладбища с организацией локальных отстойников сточных вод;
- устройство проездов по территории кладбища;
- возведение административно-бытового здания (АБК);
- устройство павильона остановки общественного транспорта;
- обозначение главного входа (выезда) в виде арки, ворот и шлагбаума;
- обеспечение участка кладбища по периметру ограждением.
Приложением № 2 соглашения установлен размер средств, предусмотренных в бюджете Бокситогорского городского поселения для софинансирования строительства объектов общегражданского назначения (городское кладбище) в размере 200 тыс. рублей.
Приложением № 3 соглашения, установлен гарантированный перечень услуг по захоронению умерших и перечень услуг, оказываемых населению сверх гарантированного перечня с указанием стоимости по каждой услуге.
Настоящее соглашение вступает в силу со дня подписания и действует 10 лет с момента подписания. Срок эксплуатации объекта Соглашения: с 2009г. до 2019 г.
Согласно порядку осуществления концессионером деятельности по настоящему соглашению (п. 40-41 концессионного соглашения от 02.11.2009 № 2), ведение любой деятельности, связанной с похоронным обслуживанием на территории объекта Соглашения прочими компаниями и частными лицами, допускается только с письменного согласия концессионера, а кроме того, розничная торговля на прилегающей к объекту Соглашения территории допускается только с письменного согласия концессионера.
В соответствии с п. 27 Соглашения, доходы, полученные концессионером в результате осуществления деятельности по настоящему Соглашению, являются собственностью Концессионера.
Согласно п. 55 Соглашения, концедент не вправе вмешиваться в осуществление хозяйственной деятельности концессионера.
Вместе с тем, расходы на санитарное содержания объекта Соглашения возлагаются на концедента.
13.05.2010 предусмотренное софинансирование строительства объекта Соглашения было перечислено на счет концессионера в размере 200 тыс. рублей.
23.11.2010 решением приемочной комиссии по Акту приемки законченного строительством объекта № 1 состоялся ввод в эксплуатацию объекта Соглашения – «Нового Бокситогорского кладбища – первая очередь строительства».
Постановлением Администрации от 24.11.2010 № 473 (далее – Постановление) утвержден акт приемки в эксплуатацию законченного строительством объекта соглашения. Пунктом 2 Постановления ИП Егорову дано разрешение на осуществление деятельности по эксплуатации нового Бокситогорского кладбища, расположенного по адресу: Ленинградская обл., г. Бокситогорск, район бывшего аэродрома. Этим же Постановлением прекращено функционирование старых кладбищ в городе Бокситогорске.
27.12.2010 ИП Егоров обратился к Администрации с просьбой присвоить ему статус специализированной службы на основании концессионного соглашения, а так же в связи с его победой в запросе котировок на выполнение работ по содержанию городских гражданских кладбищ. Так же, в письме ИП Егоров просит Администрацию организовать передачу имеющегося имущества и книг учета захоронений старых кладбищ: «Веселец» и «Тополь» от компании, ранее осуществлявшей содержание указанных кладбищ.
Постановлением Администрации от 28.12.2010 № 541 ИП Егоров был признан специализированной службой по осуществлению похоронного обслуживания населения и содержания городских кладбищ с реализацией испрашиваемых им в обращении процедур: передачей всей имеющейся документации о захоронениях от Закрытого акционерного общества «Военно-мемориальная компания» (ранее осуществлявшего содержание городских кладбищ), а так же имеющегося на территории городских кладбищ имущества, что в последствии было реализовано.
Письмом от 06.12.2011 ИП Спиркова обратилась к ИП Егорову с просьбой выделить ей место на территории действующего кладбища для захоронения покойного, указав на наличие у неё заказа на оказание данных услуг от лица, взявшего на себя обязанности по захоронению умершего.
Ответом на указанное обращение от 09.12.2011, ИП Егоров уведомил ИП Спиркову о том, что кладбище является концессионным объектом, в связи с чем, ей необходимо заключить с ним договор по предоставлению ритуальных услуг. «Отсутствие данного договора исключает возможность проведения работ на объекте работниками Вашей компании».
Согласно материалам дела, аналогичные действия по ограничению беспрепятственного осуществления деятельности по оказанию ритуальных услуг на территории кладбища были совершены ИП Егоровым ранее в отношении Общества с ограниченной ответственностью «Сервис-С» (письмо от 28.03.2011 № 4, ответ б/н,б/д).
Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее – Закон о погребении) на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Статьей 25 Закона о погребении закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, заключающиеся в создании органами местного самоуправления специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе. Вместе с тем данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается специализированными службами, и что иные юридические лица лишены права заниматься этой деятельностью.
Понятие иных лиц Законом о погребении не определяется. В соответствии с подразделом 2 Гражданского кодекса Российской Федерации под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению, в том числе осуществление захоронения умерших и изготовление могил, могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные организации - специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Статьей 6 Закона о погребении установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в статье 5 Закона о погребении лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Вместе с тем, оказание специализированной организацией услуг по гарантированному перечню на безвозмездной основе не исключает возможности оказания специализированной организацией на платной основе услуг, не входящих в гарантированный перечень услуг, а так же оказание на платной основе услуг из гарантированного перечня в случае, если лицо, обратившееся за оказанием данных услуг, получило социальное пособие.
В соответствии с п. 1 ст.1 п. 1 ст. 421 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Граждане, реализующие волю умершего, свободны в выборе лица, оказывающего ритуальные услуги, в т.ч. услуги по погребению.
Таким образом, действующим законодательством предусмотрены свободы предпринимательской деятельности на рынке ритуальных услуг в части вхождения на данный рынок неограниченного круга хозяйствующих субъектов, а так же реализация потребителем свободного выбора лица, оказывающего данные услуги.
В соответствии со ст. 4 Закона о погребении местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.
Как установлено статьей 18 Закона о погребении, общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ. Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения согласно ч. 1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон об организации местного самоуправления) относится к вопросам местного значения поселения.
Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом о погребении не предусмотрена.
Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение). Иначе это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину, а так же создает преимущества в коммерческой деятельности хозяйствующему субъекту, обладающего правом ведения кладбищем по отношению к другим хозяйствующим субъектам, оказывающим ритуальные услуги в г. Бокситогорске.
Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.
Таким образом, действия Администрации, выразившиеся в передаче в эксплуатацию (прав владения и пользования) общественного кладбища хозяйствующему субъекту – ИП Егорову (Постановление Администрации от 24.11.2010 № 473) содержат нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – Закон о концессионных соглашениях), концессионным соглашением является соглашение, одна сторона которого (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имуществ, осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением права владения и пользования объектом концессионного соглашения.
Заключенное между Администрацией и ИП Егоровым концессионное соглашение содержит следующие положения, напрямую затрагивающие права и интересы хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по предоставлению ритуальных услуг в г. Бокситогорске:
- осуществление любой деятельности, связанной с похоронным обслуживанием на территории объекта Соглашения компаниями и частными лицами допускается только с письменного разрешения ИП Егорова;
- розничная торговля на прилегающей к объекту Соглашения территории допускается только с письменного согласия ИП Егорова.
Согласно действующей на момент заключения рассматриваемого соглашения Выписке ЕГРИП от 31.08.2009 ИП Егорова, в перечень видов деятельности ИП Егорова в т.ч. входят: организация похорон и предоставление связанных с ними услуг, розничная торговля сувенирами, изделиями народных художественных промыслов, предметов культурного и религиозного назначения похоронными принадлежностями.
Таким образом, содержащиеся в концессионном соглашении исключительные права ИП Егорова в области осуществления хозяйственной деятельности по предоставлению ритуальных услуг по отношению к другим хозяйствующим субъектам, а так же учитывая наличие установленных Комиссией фактов ограничения ИП Егоровым свободной деятельности по предоставлению ритуальных услуг другими хозяйствующими субъектами на основании положений рассматриваемого соглашения, Комиссия усматривает достаточно оснований для квалификации данного соглашения, как ограничивающего конкуренцию.
Статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, если такие соглашения приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в т.ч. к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
Таким образом, действия Администрации и ИП Егорова по заключению концессионного соглашения от 02.11.2009 № 2 ограничивают конкуренцию и содержат признаки нарушения ст. 16 Закона о защите конкуренции.
Вместе с тем, для полного и всестороннего рассмотрения дела, а так же установления всех обстоятельств, являющихся значимыми для оценки действий ответчиков по делу, Комиссией исследовался порядок (процедура) заключения действующих соглашений между Администрацией и ИП Егоровым в отношении городских кладбищ.
Определением Комиссии по рассмотрению дела от 15.02.2012 Администрации в установленный срок надлежало представить в Управление материалы проведения открытого конкурса на заключение концессионного соглашения (от 02.11.2009), запроса котировок на выполнение работ по санитарному содержанию городских кладбищ (протокол от 16.12.2010), открытого конкурса по определению специализированной службы по вопросам похоронного дела по предоставлению гарантированного перечня услуг по погребению на территории Бокситогорского городского поселения (договор от 14.11.2011). Данным Определение был раскрыт перечень документов, составляющих материалы указанных торгов.
Определением Комиссии по рассмотрению дела от 06.04.2012 в связи с неполным представлением информации по запросу от 15.02.2012 Администрации надлежало представить недостающие материалы. Данным Определением был раскрыт перечень документов, необходимых для представления.
В отношении конкурса на право заключения концессионного соглашения Администрацией было представлено:
- Постановление Администрации от 23.09.2009 № 277 о проведении конкурса на заключение концессионного соглашения по строительству первой очереди объектов нового городского кладбища с последующей его эксплуатацией на период до десяти лет (далее – Постановление);
- заявка на участие в закрытом конкурсе ИП Егорова;
- информационное сообщение по итогам проведения указанного конкурса;
- протокол от 30.10.2009 вскрытия конвертов и рассмотрения заявок претендентов на участие в конкурсе;
- протокол от 30.10.2009 об итогах конкурса на заключение концессионного соглашения;
- само концессионное соглашение от 02.11.2009 подписанное сторонами.
Пунктом 2.1 Постановления установлен способ проведения конкурса – конкурс с закрытой формой подачи предложений. Стоимость работ составляет 1150 тыс. рублей, софинансирование из местного бюджета в размере 200 тыс. руб. Победителем конкурса признается участник, заявивший меньшую стоимость и срок строительства.
Свидетельств опубликования информации о проведении рассматриваемого конкурса 2009 года ответчиком, несмотря на неоднократные требования Комиссии, не представлено.
Из протоколов концессионного конкурса следует, что на участие в конкурсе была подана единственная заявка – ИП Егорова, которая впоследствии была допущена к участию в конкурсе и признана победителем.
Порядок заключения концессионного соглашения, установленный Законом о концессионных соглашениях содержит обязанность размещения концедентом сообщения о проведении конкурса в официальном издании и на официальном сайте в сети «Интерент» не менее чем за 30 рабочих дней до истечения срока представления заявок на участие (ст. 26). Помимо того, ст. 23 настоящего закона предусмотрено наличие конкурсной документации и установлено её содержание.
Представленные ответчиком по делу документы конкурса на право заключения концессионного соглашения указывают на невыполнение установленной законом процедуры извещения неограниченного круга лиц в официальном издании муниципального образования.
С учетом наличия единственной заявки и участия в конкурсе одного лишь ИП Егорова, неизвещения неограниченного круга лиц о проведении данного конкурса, Комиссия делает вывод о том, что концессионный конкурс согласно Постановлению Администрации от 23.09.2009 № 277 фактически не проводился.
Согласно ст. 1 Закона о концессионных соглашениях, целями настоящего Федерального закона являются привлечение инвестиций в экономику РФ, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышения качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителями.
В силу ст. 36 настоящего закона, заключение концессионного соглашения возможно только по результатам конкурса на право заключения концессионного соглашения, в соответствии с установленным главой 3 порядком.
В тех случаях, когда требуется проведение конкурса (публичных торгов), подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при фактическом проведении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий.
Таким образом, действия Администрации, выразившиеся в заключении концессионного соглашения от 02.11.2009 с ИП Егоровым без проведения торгов, исключили равный доступ к инвестированию в муниципальное имущество иных заинтересованных в этом лиц, ограничив конкуренцию, что свидетельствует о наличии в действиях Администрации признаков нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, запрещающей действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
Принимая во внимание указанные обстоятельства, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 и 2 статьи 41, статьей 49, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия Ленинградского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства № 495-04-4361-А/11
Решила:
1.Признать в действиях Администрации МО Бокситогорское городское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области (187650, Ленинградская обл., г. Бокситогорск, Социалистическая, д.9) нарушение части 1 статьи 15, части 3 статьи 15, статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
2.Признать в действиях Индивидуального предпринимателя Егорова С.В. нарушение статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
3.Выдать Администрации МО Бокситогорское городское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области (187650, Ленинградская обл., г. Бокситогорск, Социалистическая, д.9) предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а так же о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
4.Выдать Индивидуальному предпринимателю Егорову С.В. предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а так же о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
5.Направить уполномоченному должностному лицу Ленинградского УФАС России материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в соответствии со статьями 14.9, 14.32 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.
Приложения
2012-06-13 Приложение к Решению от 13 июня 2012 года № Б/Н Предписание