Протест от 31.05.2007 г № 07-13-07
На областной закон «Градостроительный кодекс Ленинградской области»
После вступления в силу нового Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ и внесения изменений в иные федеральные законы ряд положений Градостроительного кодекса области стал им противоречить, но до настоящего времени в соответствие с ними не приведен, в связи с чем данные положения подлежат отмене по следующим основаниям.
Законодательство о градостроительной деятельности в соответствии со статьей 3 Градостроительного кодекса РФ состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, которые не могут противоречить Градостроительному кодексу РФ.
Часть 2 ст. 5, абзацы 8, 9 ч. 4 ст. 39, пп. 6 ч. 4 ст. 27 Градостроительного кодекса области, устанавливающие, что акты органов местного самоуправления и принимаемые органами местного самоуправления правила градорегулирования не могут противоречить законодательству Российской Федерации, областному Градостроительному кодексу и принимаемым в соответствии с ним законам и нормативным правовым актам Ленинградской области, а также предусматривающие обязательность их согласования в ряде случаев с органами государственной власти, ограничивают полномочия органов местного самоуправления, в нарушение части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ, закрепившей, что муниципальные правовые акты не должны противоречить только Градостроительному кодексу РФ и при их принятии не требуется согласования с органами государственной власти.
Часть 2 ст. 8 и пп. 6 ч. 4 ст. 27 Градостроительного кодекса Ленинградской области, обязывающие органы местного самоуправления согласовывать с областными органами государственного контроля и надзора и областным комитетом по архитектуре и градостроительству утверждаемые планы зонирования территорий и все виды градостроительной документации муниципального уровня, противоречат пп. 3 ч. 1, пп. 3 ч. 2, пп. 3 ч. 3 ст. 8 и ст. 21, 25, 30-32, 46 Градостроительного кодекса РФ, согласно которым правила землепользования и застройки (включающие в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты) и документация по планировке территории утверждаются органами местного самоуправления без согласования с органами государственной власти, а проект схемы территориального планирования муниципального района, проект генерального плана поселения и проект генерального плана городского округа должны согласовываться с органами государственной власти субъекта РФ не во всех случаях.
Противоречат вышеуказанным нормам федерального Градостроительного кодекса положения частей 3, 4 ст. 8, частей 2-4 ст. 9, абз. 3 ч. 3 и абз. 1 ч. 4 ст. 10 оспариваемого закона, наделяющие органы государственной власти Ленинградской области и федеральные органы исполнительной власти полномочиями по утверждению планов зонирования и установлению градостроительных регламентов, поскольку данные вопросы относятся к исключительной компетенции органов местного самоуправления.
Часть 1 ст. 9 областного Градостроительного кодекса, в нарушение ч. 1 ст. 7 Земельного кодекса РФ, устанавливает не существующую в настоящее время категорию земель - земли поселений, и в противоречие с абзацем 9 ч. 1 ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющим межселенную территорию как территорию вне границ поселений, расширяет границы межселенных территорий, относя к ним часть территории в границах поселений, находящуюся за границами населенных пунктов (земель населенных пунктов).
В абзаце 4 ч. 4 ст. 13-1 областного Градостроительного кодекса предусматривается возможность установления особого порядка разработки, согласования и утверждения градостроительной документации в поселениях или отдельных территориях, отнесенных к объектам градостроительной деятельности особого регулирования законодательством Ленинградской области, в нарушение статей 11, 12, 15, 16, 20, 21, 24, 25, 29, 45, 46 Градостроительного кодекса РФ, которыми установлен соответствующий порядок и не допускается возможность его изменения в отношении отдельных территорий.
В абзаце 5 ч. 4 ст. 13-1 оспариваемого закона предусматривается возможность выдачи специальных разрешений на строительство в поселениях или отдельных территориях, отнесенных к объектам градостроительной деятельности особого регулирования законодательством Ленинградской области, в противоречие со ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, установившей порядок выдачи разрешений на строительство и не предусматривающей выдачи специальных разрешений.
В абзаце 2 ч. 2 ст. 18 и ч. 5 ст. 34 Градостроительного кодекса Ленинградской области на собственника недвижимости и заказчика (застройщика) возложена обязанность получать, а в пп. 18 ч. 4 ст. 27, пп. 20 ч. 8 ст. 27, ч. 9 ст. 40 того же кодекса областному комитету по архитектуре и градостроительству и местным органам архитектуры и градостроительства поручено выдавать разрешения на производство строительно-монтажных работ, в противоречие со ст. 51 федерального Градостроительного кодекса, поскольку для осуществления строительства не требуется получения разрешений на строительно-монтажные работы.
В нарушение статьи 55 Градостроительного кодекса РФ, в пп. 19 ч. 4 ст. 27 и пп. 17 ч. 8 ст. 27 областного Градостроительного кодекса областной комитет по архитектуре и градостроительству и местные органы архитектуры и градостроительства наделены полномочиями по участию в работе приемочных комиссий по приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов, тогда как для ввода в эксплуатацию построенных объектов не предусмотрено создание приемочных комиссий. Также не соответствует указанной норме федерального Градостроительного кодекса положение ч. 10 ст. 40 оспариваемого закона о необходимости оформления акта приемки и ввода в эксплуатацию законченного строительством объекта.
Часть 2 ст. 28 областного Градостроительного кодекса, установившая, что органом государственной экологической экспертизы в Ленинградской области является Государственный комитет по охране окружающей среды Санкт-Петербурга и Ленинградской области (Ленкомэкология), противоречит ст. 12 ФЗ "Об экологической экспертизе", согласно которой государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня проводится органами государственной власти субъектов РФ. Кроме того, названный орган был упразднен Указом Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17.05.2000 N 867, в связи с чем являются незаконными ч. 3 ст. 28 и ч. 4 ст. 29 областного Градостроительного кодекса, устанавливающие его полномочия.
В пп. 8 ч. 4 ст. 27 и пп. 12 ч. 8 ст. 28 Градостроительного кодекса Ленинградской области к компетенции областного комитета по архитектуре и градостроительству и местных органов архитектуры и градостроительства отнесено согласование проектной документации на строительство, в нарушение п. 16 ст. 48 и п. 6 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, не допускающих требовать иных согласований проектной документации и заключений на проектную документацию, кроме государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы.
В ч. 5 ст. 34 и абз. 2 ч. 3 ст. 40 областного Градостроительного кодекса, в нарушение порядка предоставления земельных участков для строительства, урегулированного статьями 30, 30.1, 32, 38 Земельного кодекса РФ, установлено, что земельные участки для строительства предоставляются после согласования и утверждения проектной документации на строительство. При этом согласно ч. 1 ст. 48 федерального Градостроительного кодекса проектная документация может подготавливаться по объектам, расположенным в границах принадлежащего застройщику земельного участка, т.е. только после предоставления земельного участка для строительства.
Кроме того, отношения по использованию земель, согласно ст. 3 Земельного кодекса РФ, регулируются земельным законодательством, а не законодательством о градостроительной деятельности.
В абзаце 2 ч. 3 ст. 36 и ч. 12 ст. 33 областного Градостроительного кодекса запрещается утверждение всех видов градостроительной документации областного или местного подчинения без положительного заключения органов государственной вневедомственной и государственной экологической экспертизы, в нарушение ч. 6 ст. 29 и ст. 32 Градостроительного кодекса РФ, согласно которым направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не являются препятствием для утверждения документа территориального планирования, а проведение экспертизы правил землепользования и застройки вообще не предусмотрено.
В части 12 ст. 33 оспариваемого закона содержится требование о необходимости согласования с органами архитектуры и градостроительства, другими заинтересованными органами государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления, органами государственного контроля и надзора, областными и муниципальными инженерными службами градостроительной документации всех уровней и видов до ее утверждения, в нарушение ст. 12, 16, 21, 25, 39, 41, 45, 46 Градостроительного кодекса РФ, в которых предусматривается согласование градостроительной документации не всех уровней и видов, не во всех случаях и не со всеми перечисленными лицами.
Также в абзаце 5 ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса Ленинградской области предусмотрено проведение комплексной государственной вневедомственной экспертизы всех видов градостроительной документации, в противоречие со статьями 31, 32, 45, 46 Градостроительного кодекса РФ, установившими, что правила землепользования и застройки и документация по планировке территории утверждаются без проведения экспертизы.
В части 4 ст. 34 оспариваемого закона предусмотрено согласование с местным органом архитектуры и градостроительства проектов индивидуальных жилых домов в части архитектурных решений фасадов, в нарушение частей 3, 16 ст. 48 и ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, не требующими подготовки проектной документации (проведения ее экспертизы и согласования) при строительстве объектов индивидуального жилищного строительства.
В нарушение ч. 6 ст. 49 федерального Градостроительного кодекса, в ч. 3 ст. 36 областного Градостроительного кодекса запрещается утверждение всех видов предпроектной и проектной документации на строительство объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы, тогда как государственная экологическая экспертиза проводится по проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять только в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации.
В ч. 1 ст. 21 оспариваемого закона, в нарушение п. 16 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, необоснованно расширен круг лиц, являющихся застройщиками, в число которых включены не только владельцы земельного участка, на котором осуществляется градостроительная деятельность, но и иные лица, что недопустимо.
В абзаце 7 ст. 1 областного Градостроительного кодекса неверно определен документ, устанавливающий градостроительный регламент и сервитуты на земельном участке, являющийся информационной основой правоотношений, связанных с изменением состояния и использования земельного участка. В оспариваемом законе в качестве данного документа указан не градостроительный план земельного участка, согласно требованиям ст. 44 Градостроительного кодекса РФ, а градостроительный паспорт земельного участка.
В связи с этим установление различных прав и обязанностей субъектов градостроительной деятельности, связанных с оформлением, применением и соблюдением градостроительного паспорта земельного участка, в абз. 12 ст. 1, ч. 2 ст. 4, ч. 2 ст. 6, ч. 5 ст. 11, ч. 5 ст. 12, ч. 3 ст. 13, абз. 3 ч. 2 ст. 14, ч. 4 ст. 16, абз. 3 ч. 1 и абз. 5 ч. 2 ст. 18, абз. 2 ст. 19, ч. 4 ст. 26, пп. 20 ч. 4 и пп. 19 ч. 8 ст. 27, абз. 8 ст. 31, абз. 3 ч. 6 ст. 33, ч. 2 ст. 34, ст. 38, абз. 7 ч. 2 ст. 39, ч. 2 ст. 42 оспариваемого закона, противоречит Градостроительному кодексу РФ.
В части 2 ст. 40, абз. 2 ч. 2 ст. 18, пп. 11 ч. 2 ст. 24, пп. 3 ч. 2 ст. 25, пп. 4 ч. 4 и пп. 6 ч. 8 ст. 27 областного Градостроительного кодекса незаконно возлагаются обязанности на заказчика (застройщика) получить, на областной комитет и местные органы по архитектуре и градостроительству подготовить, а на Губернатора Ленинградской области и органы местного самоуправления выдать постановление (распоряжение) о разрешении проведения проектно-изыскательских работ, в котором определяются сроки и условия предоставления земельного участка на период выполнения и согласования изыскательских и проектных работ, и которое является основанием для выдачи заказчику (застройщику) архитектурно-планировочного задания и технических условий для разработки проектной документации на строительство объектов.
В статьях 30, 30.1, 31, 32, 38 Земельного кодекса РФ, регулирующих порядок предоставления земельных участков для строительства, и в статьях 47, 48 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающих порядок выполнения инженерных изысканий и подготовки проектной документации, не предусмотрено получение вышеуказанного постановления (распоряжения).
Часть 4 ст. 40 областного Градостроительного кодекса, устанавливающая, что при отсутствии утвержденной градостроительной документации заказчик (застройщик) должен получить в областном комитете по архитектуре и градостроительству разрешение (заключение) на выполнение обосновывающей проектной документации на строительство объекта, противоречит пункту 2 ч. 1 ст. 4 ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ", согласно которому до принятия в установленном порядке правил землепользования и застройки информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства должна указываться в градостроительном плане земельного участка, и подготовка проектной документации осуществляется на основании информации, указываемой в его составе; градостроительный план земельного участка выдается органом местного самоуправления (ч. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ).
Также положения ч. 4 ст. 40 Градостроительного кодекса области, в части требований о необходимости получения заказчиком (застройщиком) вышеуказанного разрешения (заключения) при несоответствии размеров и границ испрашиваемого участка, его функционального назначения, показателей объекта строительства градостроительному регламенту территории, предусмотренному утвержденной градостроительной документацией, противоречит ст. 40 Градостроительного кодекса РФ, из которой следует, что решение о возможности отклонения от предельных параметров разрешенного строительства принимается главой местной администрации на основании рекомендации комиссии по подготовке правил землепользования и застройки, создаваемой органом местного самоуправления, по результатам общественных слушаний.
Часть 5 ст. 40, пп. 9 ч. 4 и пп. 10 ч. 8 ст. 27 Градостроительного кодекса Ленинградской области противоречат ч. 11 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ и пп. 2 ч. 1 ст. 4 ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ", поскольку подготовка проектной документации осуществляется не с учетом требований архитектурно-планировочного задания, как указано в областном кодексе, а на основании градостроительного плана земельного участка.
По тем же причинам не соответствуют федеральному законодательству положения абз. 2 ч. 3 ст. 14 и абз. 7 ч. 4 ст. 36 областного Градостроительного кодекса, обязывающие соблюдать требования архитектурно-планировочного задания при осуществлении градостроительной деятельности.
Противоречит требованиям ст. 47 Градостроительного кодекса РФ ч. 8 ст. 40 оспариваемого закона, обязывающая заказчика (застройщика) получать разрешение на проведение инженерных изысканий, не требуемое федеральным законодательством.
В нарушение частей 3, 4, 7 ст. 54 федерального Градостроительного кодекса, не допускающих осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, кроме государственного строительного надзора, осуществляемого органами государственного строительного надзора, а также государственного экологического контроля, в пп. 17 ч. 4 ст. 27 и абз. 2 ч. 4 ст. 42 Градостроительного кодекса области предусмотрено осуществление государственного архитектурно-строительного надзора за качеством строительства и проведение проверок любых объектов недвижимости, находящихся в стадии строительства, должностными лицами органов архитектуры и градостроительства.
В абзаце 3 ч. 4 ст. 42 оспариваемого закона, в нарушение ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ, органы архитектуры и градостроительства наделены правом принимать решения о приостановлении изысканий, проектных и строительных работ, тогда как решение об административном приостановлении деятельности может приниматься только судьей.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", требую:
1.Отменить абзац 7, абзац 12 в части слов "и градостроительном паспорте" статьи 1; часть 2 статьи 4 в части слов "градостроительному паспорту земельного участка"; второе предложение части 2 статьи 5; часть 2 статьи 6 в части слов "а в границах земельного участка - в градостроительном паспорте земельного участка"; часть 2 в части слов "по согласованию с областными органами государственного контроля и надзора", части 3, 4 статьи 8; первое предложение части 1, часть 2 в части слов "органами государственной власти Ленинградской области или", части 3, 4 статьи 9; последнее предложение части 3, абзац 1 части 4 статьи 10; часть 5 статьи 11 в части слов "градостроительных паспортах земельных участков и"; часть 5 статьи 12 в части слов "градостроительных паспортах земельных участков"; часть 3 статьи 13 в части слов "и градостроительные паспорта земельных участков"; абзацы 4, 5 части 4 статьи 13-1; абзац 3 части 2, абзац 2 части 3 в части слов "архитектурно-планировочными заданиями" статьи 14; часть 4 статьи 16 в части слов "в градостроительном паспорте земельного участка"; абзац 3 части 1 в части слов "в рамках регламента градостроительного паспорта земельного участка и", абзац 2, абзац 5 в части слов "регламентом градостроительного паспорта и" части 2 статьи 18; абзац 2 статьи 19 в части слов "регламенту градостроительного паспорта земельного участка и"; часть 1 статьи 21; подпункт 11 части 2 статьи 24 в части слов "о разрешении проведения проектно-изыскательских работ, а также"; подпункт 3 части 2 статьи 25 в части слов "о разрешении проведения проектно-изыскательских работ, а также"; часть 4 статьи 26 в части слов "и градостроительных паспортах земельных участков"; подпункт 4, подпункт 6 в части слов "и муниципального", "а также местные правила градорегулирования в случае отклонения последних от областных норм", подпункты 8, 9, подпункт 17 в части слов "за качеством строительства и правильностью приемки объектов в эксплуатацию, а также", подпункты 18, 19, 20 части 4, подпункт 6 в части слов "о разрешении проведения проектно-изыскательских работ", подпункты 10, 12, 17, 19, 20 части 8 статьи 27; часть 2, часть 3 в части слов "и Государственным комитетом охраны окружающей среды Санкт-Петербурга и Ленинградской области" статьи 28; часть 4 статьи 29; абзац 8 статьи 31; абзац 3 части 6 в части слов "градостроительного паспорта земельного участка и", часть 12 статьи 33; часть 2 в части слов "регламенту градостроительного паспорта земельного участка, а при его отсутствии", первое предложение части 4, часть 5 статьи 34; абзац 2 части 3, абзац 5, абзац 7 в части слов "архитектурно-планировочного задания" части 4 статьи 36; статью 38; абзац 7 части 2, абзацы 8, 9 части 4 статьи 39; часть 2, абзац 2 части 3 в части слов "и утверждения проектной документации на строительство нового или реконструкцию существующего объекта", часть 4, абзацы 2, 3 части 5, часть 8, абзац 1 части 9 и часть 10 статьи 40; часть 2 в части слов "градостроительного паспорта земельного участка", абзацы 2, 3 части 4 статьи 42.
2.Рассмотреть протест на ближайшем заседании Законодательного собрания Ленинградской области, уведомив о дате заседания прокуратуру области.
3.О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщить в письменной форме в прокуратуру Ленинградской области.
Прокурор Ленинградской области
государственный советник
юстиции 2 класса
С.В.Романюк